Сергей Кабашов - Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Упадок центральной власти правителя мог усиливаться также в результате удаленности чиновников от столицы. Чиновники, управляющие провинциями, могли самостоятельно распоряжаться местными ресурсами, а сложности со средствами сообщения наряду с необходимостью принимать быстрые решения еще больше увеличивали их автономию. Зависимость от правителя могла стать столь номинальной, что дань или налоги часто поступали в государственную казну только благодаря периодическим военным кампаниям по принуждению местных чиновников.

М. Вебер подробно рассмотрел различные способы, с помощью которых патримониальные правители стремились укрепить свою власть, обуздать притязания чиновничества. Патримониальные правители не принимали безропотно раздробление своей власти. Обычно монарх стремился ограничить срок пребывания чиновников в определенной должности: назначал их в те регионы страны, где у них не было земельной собственности.

После смерти должностного лица правитель мог вернуть себе его земельные владения и привилегии. Наследник чиновника в большинстве случаев должен был получить подтверждение своих прав со стороны правителя. Правитель также мог лично посещать различные части своего государства на регулярной основе. В отсутствии развитых транспортных средств этот метод позволял распределять бремя содержания царского двора между различными владениями монарха. В то же время правитель мог дополнить или заменить личный надзор назначением чиновников, которые периодически объезжали его владения и осуществляли суд и управление.

Другие методы включали требования того, чтобы сыновья чиновников служили при дворе; чтобы другие их родственники также занимали важные посты; чтобы некоторые посты занимали только священнослужители, давшие обет безбрачия; чтобы чиновники находились под надзором шпионов или ревизоров из числа личных слуг правителя; чтобы чиновники с пересекающимися сферами полномочий назначались в один и тот же регион, где бы они следили друг за другом.

М. Вебер противопоставляет патримониальное чиновничество и рациональную бюрократию как два противоположных типа управления, но он не проводит между ними непреодолимые границы. Определяющим признаком патримониального управления служит личностный, а не формально-правовой характер отношений власти, поскольку правитель как глава патримониальной бюрократии не связан какими-либо формальными правилами и во многих случаях мог действовать совершенно произвольно.

Промежуточное положение в теоретических построениях М. Вебера между указанными типами государственного управления занимает патримониальная бюрократия. В отличие от традиционных управленческих структур, патримониальная бюрократия содержит некоторые рациональные элементы.

Основу власти патримониальной бюрократии образует прежде всего присвоение чиновниками должностей и связанных с ними привилегий и экономических преимуществ. Если патримониальные государства существовали повсеместно в различные исторические эпохи, развитый бюрократический аппарат сформировался в них лишь в отдельных случаях. М. Вебер приводит несколько примеров бюрократий, заключавших в себе ярко выраженные патримониальные элементы. К их числу в первую очередь он относит систему государственного управления в древнем Китае.

С тем, чтобы понять, почему М. Вебер изучал систему патримониального управления в древнем Китае, необходимо выяснить те теоретические доктрины, которые сопровождали управленческие преобразования в ранней китайской цивилизации.

Для религиозной системы древних китайцев были характеры умеренность и рационализм, минимум мифологии и метафизики и, главное, примат этики перед мистикой, т. е. вполне сознательное подчинение религиозно-мистического начала требованиям социальной этики и административной политики, залогом чего было соединение в руках одних и тех же должностных яиц, начиная с правителей, функций чиновников и жрецов.

Такого рода особенности религиозной системы создавали своего рода вакуум в сфере веры с ее эмоциями и жертвенной самоотдачей. Этот вакуум уже в древнем Китае был заполнен культом легендарных героев и мудрецов древности, культом хорошо вознаграждаемой добродетели. Заполнялся вакуум усилиями чиновников-историографов, в чьи функции входило записывать и воспевать деяния мудрых и добродетельных. Результатом деятельности чиновников-грамотеев было создание основы для первых в Китае канонических книг — книги исторических преданий (Шуц-зин) и книги народных песен и священных гимнов (Шицзин). Эти книга заложили фундамент древнекитайской мысли, определили характер менталитета китайцев, что не замедлило сыграть свою роль.

Первой и наиболее важной для Китая системой взглядов и решения острых проблем оказалось конфуцианство, со временем во многом определившее параметры китайской цивилизации.

Конфуций (Кун-цзы, 551–479 гг. до н. э.) выдвинул в качестве социального идеала эталон благородного цзюнь-нзы, т. е. бескорыстного рыцаря безупречной морали, готового на все во имя истины, обладающего. чувством высокого долга (и), гуманности (жэнь), соблюдающего нормы взаимоотношений между людьми (принципы ли) и глубоко почитающего мудрость старших (принцип сыновней почтительности — сяо). Конфуций призвал современников следовать этому идеальному образцу.

Предложив начать моральное совершенствование с самого себя, а затем наладить должные отношения в семье («пусть отец будет отцом, а сын — сыном»), Конфуций выдвинул тезис о том, что государство — это та же семья, хотя и большая, и тем самым распространил принципы «ли», «и», «сяо» и «жэнь» на административную практику и государственную политику, в его время весьма далекие от подобных идеалов.

Конфуцию принадлежит также идея разумного управления государством, конечной целью которого он видел создание этически безупречного и социально гармоничного общества. Именно для осуществления этой идеи он и готовил в созданной им школе из своих учеников кандидатов на должности чиновников — тех самых мудрых и справедливых конфуцианских чиновников, которые были призваны помочь правителям наладить добродетельное правление и добиться гармонии.

Конфуций рассматривал процесс управления, соотнося элементы государственной структуры с элементами духовного совершенствования. Чтобы согласование произошло, нужно было провести операцию выпрямления (чжэн): «Правление — это выпрямление». Без процедуры выпрямления вся система управления рушится, поэтому во избежание этого следовало выдвигать прямых и ставить их над кривыми. Кривые выпрямляются под воздействием прямых, но само выпрямление дается только через приложение собственных усилий.