Сергей Кабашов - Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Другие ученые исходят из того, что бюрократия — административный аппарат политической элиты. Но эти разногласия носят в большей мере терминологический характер, речь идет о более широком или менее широком понимании термина «бюрократия».

В делом можно согласиться с утверждением, что политическая воля элиты реализуется главным образом через бюрократический аппарат, постоянно занимающийся государственными делами. Политическая элита намечает главные цели и магистральные линии деятельности государства, а бюрократический аппарат их реализует. В любом случае интересы чиновников государственных и частных учреждений не могут быть выше интересов правящей социальной общности и ее политической элиты, ибо эти интересы олицетворяют цели производства и прибыли и имеют для общества более могущественное значение, чем те, которые представляют профессиональные ценности бюрократии.

Исторически политическая элита бюрократического типа пришла на смену элите аристократического типа. Власть волюнтаристская, основанная на прихоти, чувствах, предубеждениях ее носителей, и потому власть непредсказуемая сменилась властью экспертов, основанной на бесстрастных формальных правилах и процедурах, подкрепленных жесткой дисциплиной.

Начиная с М. Вебера теоретики и исследователи бюрократии и политической элиты считают процесс бюрократизации политической элиты проявлением более широкого процесса рационализации, присущей капиталистическому обществу — это движение от традиционного общества, где власть передается по наследству (отсюда «элита крови») в руки людей, обладающих знанием (к «элите знания»).

Сформулированные М. Вебером основные принципы бюрократической организации и дихотомия «политика-управление» стали теми методологическими посылками, которые обеспечили бюрократии особую нишу в социально-политическом знании. Благодаря этим посылкам бюрократию можно вычленить из политической элиты, превратив тем самым в самостоятельный объект исследования.

В большинстве научных публикаций бюрократией называется бесконтрольная власть — не публичных политиков, а чиновников в лице административной элиты, присвоившей себе помимо управленческих (т. е. административно-распорядительных) несвойственные ей функции распоряжения политической властью и государством.

Тем самым бюрократия является типичной квазиэлитой и характеризуется отрывом исполнительной власти от законодательной, их практической независимостью от воли большинства членов общества, безличной системой управления и наличием привилегированного слоя чиновников.

Административная элита и бюрократия ищут социальную опору в отдельных группах населения и противопоставляют их другим. В итоге для доступа к управлению и власти определяющими становятся формальные и нерациональные признаки (социальное происхождение, национальность и т. д.). Управление и власть становятся недоступными контролю общества, хотя претендуют на всеобщность и разумность.

Бюрократия с точки зрения ее взаимоотношений с обществом является типичной закрытой административной элитой, а с позиции обоснования своей легитимности и обладания качествами элиты, необходимыми в демократическом обществе, — тривиальной квазиэлитой в формах клиентел, кланов, клик, партий власти.

В составе бюрократии особое место занимает политическая бюрократия, формирующаяся обычно из представителей высших слоев административной элиты, а также высших чиновников аппаратов различных политических партий, организаций и движений.

Обладая всеми чертами бюрократии, политическая бюрократия амбивалентно относится к процессам демократизации: вынужденное согласие на введение формальных институтов демократии («конкурентные выборы», контролируемые «многопартийность и свобода печати»), поставленные политической бюрократией себе в заслугу, сочетаются, как правило, с неприязнью к публичной политике, неадекватной реакцией на критику и отказом от диалога с оппозицией, с попыткой контроля за средствами информации и всеми проявлениями политической активности граждан, а также ограничением политики стенами своих кабинетов.

Это обусловлено тем, что чиновничество по своей природе политически безынициативно даже в реализации основного интереса — удержания собственного всевластия. В случае прямой угрозы своему безмятежному властвованию оно способно на репрессивные меры, сопровождаемые, как правило, отговорками об «угрозе национальной безопасности и демократическим завоеваниям».

Чиновники как особая социальная группа (сословие) появились на Руси одновременно с образованием первых государственных учреждений. Слово «чин» существовало уже в древнерусском языке, имея около полутора десятков разных смысловых оттенков. Как отмечал автор «Словаря древнерусского языка» И. И. Срезневский, в древней и средневековой Руси знали также слова «чиновник» (сановник, правитель) и «чиновный» — относящийся к чину. Чиновник в значении «служебное лицо, облеченное особой доверенностью» встречается в старославянском тексте Ветхого Завета: «Царь Дарий поставил над царством 120 князей; над ними же три чиновники», т. е. трех высших правителей империи.

Как утверждают историки, в XVII в. существовали думные чины (члены Боярской думы), чины московские (столичное служилое дворянство). Большое значение чиноположению придавал царь Алексей Михайлович, который в своей книге «Урядник» (1656 г.), расписал чины и порядок (регламент) соколиной охоты, подчеркивая, что «без чина же всякая вещь не утвердится и не укрепится; бесстройство же теряет дело и восставляет безделье» (Собрание писем царя Алексея Михайловича. М., 1856). В примечаниях к этому сочинению издатели поясняли, что существительное «урядник» — это изложение постановлений, правил, распорядка (уряда) и оно подобно слову «чиновник».

Со временем за словом «чин» закрепилось значение «должность, служебное место», — этому способствовало утверждение первым российским императором Петром I «Генерального регламента» (1720 г.) и «Табели о рангах» (1722 г.). Процесс усложнения государственного аппарата и усиление роли чиновников являлся процессом, характерным для абсолютной монархии. Уже во времена Екатерины II чин стал своеобразной «меркой» служащего. Поскольку чины давали не только зарплату, но и множество различных льгот, погоня за чинами и чинопочитанием для многих стали своеобразной нормой, образом жизни. Для названия канцелярских служителей в середине XVIII в. некоторое время употреблялся термин «субстантивист», но уже к концу века «просвещенного российского абсолютизма» вновь «воскресло» и старое слово «чиновник» как собирательное понятие для названия лиц, наделенных чином.