Юлия Рагулина - Государственно-частное партнерство: региональный опыт развития

Фундаментальным законодательным актом по вопросам регулирования ГЧП в России можно считать приказ Минэкономразвития России от 02.11.2007 № 372 «Об экспертном совете по государственно-частному партнерству при Минэкономразвития России». Основными задачами Совета являются содействие в формировании единой согласованной экономической политики в сфере развития механизмов государственно-частного партнерства и совершенствование правового обеспечения функционирования механизмов государственно-частного партнерства. Экспертный Совет по ГЧП также занимается вопросами разработки концепций, программ и иных документов, связанных с развитием механизмов ГЧП в России, анализом эффективности существующих и вновь предлагаемых мер по стимулированию развития ГЧП в России, подготовкой аналитических материалов в сфере ГЧП.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, разработанной Минэкономразвития России, развитие институтов государственно-частного партнерства определяется в качестве стратегического направления. В настоящее время продолжается активный процесс регионального нормотворчества, регулирующего участие соответствующего субъекта Российской Федерации в государственно-частных партнерствах. Сегодня в 34 регионах России приняты законы о государственно-частном партнерстве, среди них: г. Санкт-Петербург, республики Алтай, Дагестан, Калмыкия, Ставропольский край, Томская, Курганская области и др.

Однако, как утверждают эксперты, большинство принятых в регионах законов о ГЧП носят декларативный характер [29]. Они не содержат достаточного количества правовых норм, обеспечивающих надежную защиту интересов государственного и частного партнеров.

Существующие региональные законы о ГЧП в разной степени соответствуют обязательным положениям федерального законодательства, что обусловливает наличие риска их недействительности или применения норм законодательства о государственном заказе либо о концессионных соглашениях. Для достижения необходимого уровня комфорта и в целях избежания противоречий с Законом «О концессионных соглашениях» региональный закон о ГЧП должен четко разделять концессионную и другие формы ГЧП и указывать, что первая им не регулируется. Также большое значение имеет готовность и способность региональной администрации объяснять и обсуждать с представителями антимонопольных органов и прокуратуры отличия правовой природы отношений, регулируемых региональным законом о ГЧП и Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ [30].

Активизация процессов модернизации экономики в российских регионах на базе ГЧП может быть возможна путем изменения существующего или принятия нового федерального законодательства либо, по крайней мере, применения прогрессивной судебной практики. К таким проблемам можно, например, отнести детальную регламентацию порядка проведения торгов по недвижимому имуществу, в результате чего порядок проведения конкурса, изложенный в региональном законе о ГЧП, должен соответствовать обязательным положениям постановления Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» и приказа ФАС 10.02.2010 № 67 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход права владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса».

Таким образом, можно заключить, что в отдельных регионах Российской Федерации процессы модернизации экономики замедляются в связи с недостаточно четко определенной сферой действия Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», а также из-за недостатков общих механизмов обеспечения и государственной поддержки, используемых в проектах ГЧП. Крайне важным аспектом здесь, на наш взгляд, является сочетание, насколько это возможно, необходимости соответствия федеральной нормативно-правовой базы и использования передовой международной практики, в том числе обеспечения привлекательности проектов ГЧП для целей банковского финансирования и соответствия требованиям, предъявляемым к проектам ГЧП международными финансовыми организациями, например ЕБРР и МФК.

Резюмируя, можно отметить, что существование закона о ГЧП в региональном правовом пространстве само по себе является положительным моментом, поскольку указывает на стремление субъектов к созданию благоприятной среды для частных инвесторов, а также стимулирует региональные правительства на дальнейшие шаги по привлечению инвестиций. Принятие региональных законов также свидетельствует о понимании администрациями регионов и муниципалитетов выгод от реализации ГЧП-проектов, которые не просто способствуют развитию местного бизнеса, созданию новых рабочих мест и увеличению налоговых поступлений, но и придают импульс развитию всей хозяйственно-экономической системы регионов.

Регулирование ГЧП в процессе модернизации экономики России имеет и другие пробелы. В частности, необходима ясная юридическая позиция относительно собственности, структуры налогообложения и регулирования потенциальных конфликтов интересов. Оно должно также установить приемлемую структуру для принятия государственным сектором связанных с риском обязанностей.

Для эффективного функционирования системы государственно-частного партнерства необходимо обеспечить повышение квалификации государственных и муниципальных служащих. Большое внимание должно уделяться повышению профессионального уровня «на местах», осуществлению консультационной поддержки реализации проектов на региональном и муниципальном уровнях.

Необходимо обеспечение прозрачных конкурсных процедур доступа участников рынка к механизмам государственно-частого партнерства.

Направления государственной политики в инновационной сфере прямо или косвенно определяют необходимость развития ГЧП. Так, в программных документах Российской Федерации подчеркивается, что при формировании национальной инновационной системы такая политика должна обеспечить объединение усилий государственных органов управления всех уровней, организаций научно-технической сферы и предпринимательского сектора в целях реализации стратегических национальных приоритетов страны.