В. Маршев - История управленческой мысли

Правосознание граждан государства было сознательно ориентировано на нормы естественного права: небо, действуя через посредство этического рычага, регулирует нормы бытия, отклонение от которых им решительно пресекается. Эта концепция не только декларировалась, но и стала фундаментом представлений о правопорядке, согласно которым умелая администрация и эффективное руководство любым объектом – это прежде всего разумное использование всех средств и методов, чтобы заставить подчиненных повиноваться. В ту пору существовали узаконенные государственные регламенты, государственные стандарты качества, согласно которым, например, ткачи должны были использовать точно определенное число ниток в производимой ткани, золотошвеи – употреблять золотые нитки строго установленной цены за моток, свечники – смешивать сало определенных сортов в точно установленной пропорции и др. Нарушители регламентов подвергались штрафу или даже тюремному заключению, а их продукцию конфисковывали и уничтожали.

В работах государственных вельмож, чиновников-писцов, древних мыслителей содержатся требования, наставления, пожелания правителям, реализация которых, по мнению их авторов, обеспечивает процветание государств, благосостояние и безопасность граждан полицейских государств. Чтобы умело править, фараону, царю или иному правителю государства предписывалось изучать науку и искусство управления. «Философия, учение о трех ведах, учение о хозяйстве, учение о государственном управлении – это науки. Корнем своим три науки имеют науку о государственном управлении, которая есть средство для обладания тем, чем не обладаем, для сохранения приобретенного и для увеличения сохраненного, и она распределяет среди достойных приращенное добро»[67].

Термин «искусство управления» встречается в большинстве трактатов и памятниках древней культуры, хотя его содержание различно. Например, в древнеиндийских трактатах он означает искусство наказания или руководство владения палкой (dandaniti), а в работах древних китайцев «искусство управления – это умение назначать чиновников для выполнения (определенных) обязанностей, в соответствии с именем требовать исполнения, властвовать над жизнью и смертью (людей), определять способности чиновников», «искусство управления скрыто глубоко в сердце (правителя)», и его «вовсе не следует показывать в противовес закону, который записан в книгах, хранящихся в правительственных учреждениях, и тому, что объявляется народу».

Концепция полицейского управления получила развитие в аграрных проектах древних римлян, а в эпоху феодализма – в регламентах-инструкциях для управляющих феодальными поместьями, в трудах, посвященных рациональной организации возникших уже в период раннего Средневековья крупных форм производства (вотчинных предприятий). В эпоху классического Средневековья (XI–XV вв.) еще больше усложняется постановка вопросов рациональной организации и управления феодальным хозяйством. Решение этих вопросов осуществлялось, в частности, путем проведения жесткой государственной политики фиксации повинностей (барщина и оброчные платежи). Благодаря этому организация хозяйства принимала устойчивый характер, что в свою очередь позволяло фиксировать и планировать расходы ресурсов предприятия, активнее осуществлять функции планирования, учета и контроля. В то же время пунктуальная регламентация делала управление феодальным производством недостаточно эластичным и приспособленным к разного рода воздействиям и изменениям внешней среды, сковывала инициативу индивидуумов.

В начале XVII в. появились первые трактаты по управлению в духе полицейской деятельности в Германии, которые носили теолого-библейский характер. В России одними из первых полицеистов были Ю. Крижанич, Гр. Котошихин и И. Посошков. В работах этих авторов указаны причины несовершенной организации управления государственным хозяйством, приводится перечень мероприятий и рекомендаций по улучшению государственного управления отечественной промышленностью, сельским хозяйством, внутренней и внешней торговлей, транспортом, образованием и другими отраслями народного хозяйства.

Таким образом, в эпоху полицейских государств наряду с описанием существующего положения в области государственного управления периодически появлялись реформаторские работы с моделями более совершенного устройства этой формы управления, а также разработки по эффективному управлению частным хозяйством в рамках полицейского государства.

Наряду с широкой трактовкой термина «полиция» как «искусства государственного управления» существовали и более узкие по содержанию определения. Причем из более чем 100 определений этого термина, известных, например, к началу XIX в., встречаются очень краткие (например: «Полицейская деятельность (или благочиние) – это управление различными промыслами, согласно видам и намерениям государства») и довольно пространные (например: «Полиция есть женщина. Хотя еще ни один профессор не изъяснил существо ее, но она есть настоящая и единственная хозяйка государства. Лучшею хозяйкою почитается та, о коей никто не говорит, которую никто не видит и не замечает То же самое бывает и с хозяйкою государства. Впрочем, она не должна смотреть на пересуды людские. Иному может казаться, что слишком много порядка, другому – что слишком мало оного; и какая хозяйка может всем равно угодить – мужу, детям, служителю и соседям» [57]).

В целом большинство трактатов по управлению хозяйством в полицейских государствах до конца XVIII в. при охвате практически всех элементов системы государственного хозяйства (общественного производства) тем не менее очень часто представляли собой механический набор сведений, наставлений, советов и рекомендаций политического, экономического, естественно-технического, юридического и другого рода. Именно в ту пору (конец XVIII в.) в различных странах Европы стали опять возникать специальные школы по подготовке государственных чиновников – камералистов (от лат. camera – свод, палата). Как отмечалось выше, человечество уже имело опыт подготовки такого рода специалистов (жрецов) в древней Месопотамии и Шумере.

В университетах, лицеях и специальных школах Австрии, Германии, Англии, а позже и России стали готовить специалистов в области управления разными камерами – дворцовой казной, административными учреждениями, государственным имуществом, отраслями государственного хозяйства. Камеральные науки, преподававшиеся слушателям, включали 3 рода дисциплин: экономию, или изучение хозяйственных и практических дисциплин (сельское хозяйство, горное дело, лесоводство, торговлю и др.); учение о государственном управлении; науку о финансах. Основными учебниками в камеральных разрядах (факультетах) учебных заведений были труды полицеистов, а учебный материал по форме представлял собой множество наставлений, рекомендаций и советов полицеистов [92]. Набор изучаемых предметов и вопросов был столь же обширен и разнообразен, как и сами сферы и формы «полицейского вмешательства» в дела общества и индивидуумов. Поэтому в силу многообразия вопросов, рецептурного характера предложений, достаточно слабой их проработки «в конце концов, получилась камералистика – какая-то каша из всякой всячины, политая эклектически-экономическим соусом, то, что требуется знать к государственному экзамену на должность правительственного чиновника» [58].