В. Маршев - История управленческой мысли

В таком виде чисто практической и эмпирической дисциплины наука о полиции, содержащая «управление государственным хозяйством», находилась до конца XVIII в., когда начался второй этап в развитии науки управления хозяйством – управление правовым государством. Он был порожден прежде всего противоречиями жесткой деятельности полицейского государства. «Личность… не находя охраны и даже пощады своим разумным стремлениям, обратилась против существовавшего порядка вещей. На борьбу с полицейским государством выступило преимущественно третье сословие – окрепшая буржуазия» [63]. Мелочная регламентация стала преградой для технического прогресса, она препятствовала свободной конкуренции и превратилась в тормоз роста возникающей капиталистической промышленности в Англии, Франции, Германии и других странах.

Опираясь на реальные факты и научные результаты философии, социологии, права, политэкономии, теоретики управления и экономисты-физиократы стали пропагандировать учение о «естественном праве» и «естественном порядке», формулировать и отстаивать так называемые естественные права человека. Они выдвинули идею объективности и закономерности общественного развития» рассматривая общество как живой организм, экономическую жизнь общества – как естественный процесс, имеющий внутренние закономерности, а общественные формы – как физиологические формы, т. е. вытекающие из естественной необходимости самого производства и не зависящие от воли, политики, формы правления. От государства стали требовать, чтобы оно перестало рассматривать общество как пассивную массу, а признало неприкосновенными личное достоинство гражданина, его права.

Итак, прежнему полицейскому государству было противопоставлено правовое государство. Новые объект управления, задач и управления и достижения в других науках привели к тому, что возникла новая концепция и соответствующая модель управления правовым государством.

В качестве основного средства борьбы против полицейского государства было выбрано внеклассовое «догматическое право», которому должно подчиняться государство и которое гарантировало бы полную свободу личности от произвола администрации. В правовом государстве феодальной правительственной власти противопоставлялся закон, местное самоуправление, невмешательство в частную жизнь индивидуумов. Методологической основой концепции управления правовым государством послужили учение И. Канта о государстве как союзе под юридическими нормами, учение об общественном договоре Ж.-Ж. Руссо, обоснованное Т. Гоббсом, учение идеологов буржуазной политэкономии Ф. Кенэ, А. Смита и Д. Рикардо, представителей манчестерской школы политэкономии и теория разделения властей Д. Локкаи Ш. Монтескье.

Влияние реальных изменений в управлении государственными частным хозяйством, а также указанных учений и доктрин на науку о полиции сказалось в том, что предмет этой науки существенно сузился, изменились ее категории. Прежнее название полиции вообще и полиции благосостояния в частности утратили свое первоначальное значение. Полиция перестала охватывать все внутренние функции государства, а для обозначения всей совокупности последних стал употребляться термин «административная деятельность» или «внутреннее управление». Термин «полиция» означает лишь деятельность государства по обеспечению безопасности граждан и имущества. Часто эта деятельность государства в трактатах о государственном управлении называлась отрицательной деятельностью внутреннего управления, а положительная деятельность по своему содержанию стала соответствовать прежнему понятию полиции благосостояния. Такое изменение в трактовке назначения управления закреплялось и в названиях органов внутреннего управления: совет по внутренним делам, коллегия внутренних дел, министерство внутренних дел, комитет внутренних дел и пр.

Среди ученых, которые впервые явно и обоснованно разграничили предмет науки о полиции, следует выделить Г. Берга, Э. Вебера, X. Лотца, Р. Молля. В России концепцию правового государства несколько позже ученых европейских государств стали разрабатывать М.М. Сперанский, И.И. Платонов, Н.Н. Рождественский, В.Н. Лешков.

Но, пожалуй, наиболее системно и комплексно концепцию управления правовым государством представил общественности немецкий ученый Л. фон Штейн, издавший в 60-х годах XIX в.7-томный труд «Учение об управлении». В нем Л. Штейн одним из первых ввел термин «учение об управлении» вместо «науки о полиции», раскрыл содержание отдельных категорий этого учения – искусство управления, функции управления, методы управления и др. К разработке учения об управлении Л. Штейн подходил с позиций более общей науки о государстве, которая, по его мнению, изучает человеческие отношения, возникающие в государстве, в том числе отношения, порождаемые государственным устройством и управлением. Штейн призывал ученых к исследованию проблем управления. Он писал: «Кто тщательно займется управлением, тот скоро поймет, что нет ни одной науки, которая равнялась бы этой по своему богатству и значению».

По Штейну, предметом науки об управлении является «внутреннее управление государства, которое представляет собой совокупность тех сторон государственной деятельности, которые доставляют отдельному человеку условия для его индивидуального развития, недостижимые его собственной энергией и усилиями». Объекты внутреннего управления, по Штейну, – это физическая, духовная, общественная и хозяйственная жизнь личности, а «учение о хозяйственной жизни личности» – это исследование вопросов обеспечения государством условий для создания материальных благ личности. Поскольку одни условия необходимы всем отраслям хозяйственной жизни, а другие – некоторым, Штейн разделяет рассматриваемую область на общую и особенную части. В общую он включает управленческую деятельность государства, вызываемую всякого рода стихийными силами природы (организация борьбы с наводнениями, пожарами, организация страхования и т. п.), управление всеми видами транспорта и связи, управление кредитом, денежным обращением, ссудным капиталом. Особенная часть, порождаемая «фактическим различием отношений капитала и труда», содержит вопросы управления добывающей, обрабатывающей, земледельческой, лесной, мануфактурной и другими отраслями промышленности, торговлей, а также управления «духовным производством» (образованием, литературной деятельностью, цензурой, изобразительным искусством, изобретательством).

В последней четверти XIX в. в Германии и в русской либерально-буржуазной и либерально-народнической среде начала развиваться модификация концепции правового государства – концепция и модель управления культурным государством, которая ознаменовала начало третьего этапа в развитии управленческой мысли. Идеологи нового направления – Л. Гумплович, В.А. Гольцев, В.Ф. Левитский, М.М. Ковалевский – объясняли это явление тем, что даже конституционное, правовое государство обмануло ожидания тех, кто раньше выдвигал идею правового государства; оно не удовлетворяло новые запросы и нужды граждан государства.