Коллектив авторов - Финансовый мониторинг. Том I

Принцип двух уровней в реализации целей, задач и функций финансового мониторинга: первичный и государственный уровени реализации финансового мониторинга.Как уже отмечалось, в структуре реализации финансового мониторинга, то есть в процессе его деятельности, принято выделять два уровня. Причем такое различие имеет сугубо доктринальный характер. Потому что в Законе № 115 таких терминов нет. Но есть обязанности лиц, которые вытекают из осуществления ими операции с денежными средствами и имуществом (субъекты Закона № 115), которые по операциям, подпадающим под обязательный контроль, должны направлять информацию в Росфинмониторинг.

В статье 3, помимо прочего, сказано, что «обязательный контроль – совокупность принимаемых уполномоченным органом мер по контролю за операциями с денежными средствами или иным имуществом на основании информации, представляемой ему организациями, осуществляющими такие операции, а также по проверке этой информации в соответствии с законодательством Российской Федерации». Отсюда строится доктринальная концепция двухуровневой системы ПОД/ФТ/ФРОМУ.

Законодатель применяет юридическое понятие «финансовый мониторинг» исключительно к функциям уполномоченного органа федеральной исполнительной власти – Росфинмониторингу. Как уже говорилось, это соответствует пониманию определения FIU в международной практике. В рекомендациях ФАТФ тоже говорится о государственном характере ПФР.

Только Росфинмониторинг обладает государственно-властными полномочиями по отношению к физическим лицам и организациям в сфере ПОД/ФТ. Банки и другие субъекты, осуществляющие операции и сделки с денежными средствами и имуществом, не обладают и не вправе обладать государственно-властными полномочиями по отношению к своим клиентам. Им могут быть законом делегированы некоторые полномочия в сфере публично-правовых отношений в связи ПОД/ФТ, но они не являются государственно-властными полномочиями. И это вполне юридически объяснимо: в статье 3 Конституции РФ, помимо прочего, прямо сказано, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, и что «никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону». Далее в статье 10 Конституции РФ сказано, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Росфинмониторинг относится к исполнительной ветви государственной власти. В отличие от субъектов, осуществляющих операции с денежными средствами и имуществом, Росфинмониторинг выражает не частные интересы, а публичные – интересы всего общества .

Первый уровень реализации государственных функций финансового мониторинга – это реализация обязанностей публичного права, возложенная на тех субъектов, которые осуществляют сделки и операции с денежными средствами и имуществом, принимая на обслуживание клиентов, то есть действуют, руководствуясь частным правом в целях получения прибыли. Они применяют гражданское право (преимущественно частное право) по своей воле и в своем интересе. Они руководствуются частным или групповым интересом. Однако закон от них требует, чтобы они проявляли законопослушность по отношению к государству и его органам, противодействующим незаконным финансовым операциям, и выполняли нормы Закона № 115, принятого в интересах всего российского общества, то есть нормы публичного права.

Так называемые «грязные деньги» увеличивают финансовые ресурсы субъекта, а значит, и его прибыль.

Однако в таких ситуациях в приоритете должен быть не частный, а публичный интерес. Поэтому закон вынуждает лиц, использующих такие деньги, поступиться возможностью увеличить свою прибыль за счет грязных денег под страхом государственных санкций и даже уголовной ответственности в тех случаях, когда коммерческие структуры не просто вовлечены в незаконную деятельность, а становятся соучастниками финансовых преступлений.

Банкиры и другие финансисты, акционеры, в первую очередь опасаются, что, если через их организации пройдут незамеченные «грязные деньги», то они могут подвергнуться санкциям ФАТФ – и тогда их зарубежные активы будут заблокированы или арестованы. Это во-первых, а во-вторых, они боятся санкций Росфинмониторинга и Банка России. Юридически, страх подвергнуться санкциям и потерять деньги или имущество сдерживает их жадность.

Конституция РФ, в отличие от советских конституций, не предусматривает обязанность граждан участвовать в борьбе с преступностью. Однако, если граждане или другие физические лица регистрируются как предприниматели и осуществляют операции или сделки с денежными средствами и имуществом, то они добровольно вступают в сферу предпринимательских отношений и обязаны выполнять соответствующие нормы публичного права, которые эту сферу регулируют. Это те обязанности, которые адресованы им Законом № 115 и основывающимися на нём подзаконными актами. Такой подход вполне согласуется с требованиями норм международного права и рекомендациями ФАТФ. Чем выше уровень фильтрации на этом уровне, чем больше подозрительных операций будет отфильтровано и в предусмотренных законом случаях информация будет направлена на второй уровень реализации права – в Росфинмониторинг, – тем меньше будет предикатных преступлений. Меньше будет актов терроризма, наркомании, проституции, порнографии, торговли оружием, разворовывания бюджета и незаконного вывода акционерного капитала в офшорные зоны и совершения других, предикатных в этом отношении преступлений.

Для иллюстрации актуальности борьбы с предикатными преступлениями сошлемся на результаты исследований ООН по гибели людей в мире от наркотиков. Согласно последнему Всемирному докладу Управления Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (УНП ООН) [32] См.: World Drug Report 2016 (United Nations publication, Sales No. E.16. XI.7). , в 2014 году хотя бы какой-нибудь наркотик принимал каждый двадцатый взрослый – в совокупности четверть миллиарда человек в возрасте от 15 до 64 лет. Несмотря на значительность этого показателя, за последние четыре года он, похоже, не увеличился относительно численности мирового населения. Тем не менее потребление наркотиков по-прежнему оказывает разрушительное воздействие на здоровье людей: по оценкам, более 29 млн человек, употребляющих наркотики, страдают в результате этого различными расстройствами. В это число входят 12 млн человек, употребляющих наркотики путем инъекций (ЛНИ), из которых 14 % живут с ВИЧ [33] См.: Всемирный доклад УНП ООН по наркотикам: число наркозависимых лиц выросло впервые за шесть лет, до 29 миллионов человек //23 июня 2016 http://www.unodc.org/unodc/ru/frontpage/2016/June/number-of-drug-dependent-adults-up-for-first-time-in-six-years-now-at-29-million_-unodc-world-drug-report-2016.html .