Array Коллектив авторов - Административное право Российской Федерации: Учебник

В соответствии с Конституцией РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти (ст. 5 ч. 3). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ как часть единой системы государственной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 ч. 2).

Субъекты РФ уполномочены самостоятельно устанавливать путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти и определять их полномочия. При этом они должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (п. «н» ст. 72 ч. 1; ст. 77 ч. 1), из других положений Конституции РФ, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Процесс регулирования, осуществляемый законодателем субъекта РФ, должен основываться на закрепленных Конституцией РФ принципах федеративного устройства и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Например, по смыслу ст. 71 Конституции РФ во взаимосвязи с другими статьями (11, 76, 77 и 78), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации и полномочия федеральных органов исполнительной власти. При этом органы государственной власти субъектов РФ участвуют в соответствующих отношениях, имеющих общефедеральное значение, но в той мере, в какой такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Административно-правовой статус органа исполнительной власти состоит из трех блоков.

1. Целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности.

2. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие:

а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа;

б) его структуру;

в) его линейную и функциональную подчиненность.

3. Компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т.п. ) применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам).

Исходя из характеризующих критериев, органы исполнительной власти подразделяются на следующие виды.

1. По характеру компетенции – общей компетенции, отраслевой, межотраслевой, специальной, функциональной, а также смешанной компетенции.

2. По порядку разрешения подведомственных вопросов:

а) единоначальные (министерства, федеральные службы и другие);

б) коллегиальные (Правительство РФ).

3. По источнику финансирования (из какого бюджета) – федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ.

4. По территориальному масштабу деятельности – федеральные, региональные, субъектов РФ.

Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом, другими правовыми актами и наделена полномочиями осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность по поручению государства.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией РФ, Конституциями и Уставами субъектов РФ, федеральными и иными законами, положениями об органах исполнительной власти, а также их конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.

Органам исполнительной власти присущ ряд взаимосвязанных признаков, или характерных черт. Они осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, властные полномочия в отношении других организаций и граждан и т.п.

Ученые-административисты, занимающиеся разработкой проблемы компетенции, в своих исследованиях идут по двум основным направлениям [85] Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: 2001. С. 47—66. . Одни в ее структуре выделяют три блока: целевой (цели, задачи и функции); структурно-организационный; компетенционный (обязанности и права, подведомственность, круг решаемых дел). Другие акцентируют внимание на функциональной составляющей компетенции, позволяющей строго распределить «полномочия внутри и вне органа и обеспечить связь функциональных блоков» посредством выделения функций на уровне: сфер ведения государства; предметов и сфер ведения системы исполнительной власти; сфер деятельности конкретного органа исполнительной власти.

Ю.А. Тихомиров, соглашаясь с позицией Б.М. Лазарева [86] Тихомиров Ю.А. Указ, работа. С. 42. , формулирует понятие компетенции органа государственного управления как «систему его полномочий, т.е. субъективных прав и обязанностей особого рода». Содержание компетенции определяется законодательством, в том числе и Конституцией России (определение компетенции Президента и Правительства, федеральных органов исполнительной власти, судебной власти, Совета безопасности и т.д.). В основу своих позиций известные ученые положили устоявшееся словарное определение рассматриваемого правового явления [87] Компетенция (от лат. competo – добиваюсь, соответствую, подхожу): «круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу»; «совокупность полномочий, прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, органа общественной организации или общественной самодеятельности граждан» (Советский энциклопедический словарь / под ред. А.М. Прохорова. М. : Советская энциклопедия. 1983. С. 613; Большой энциклопедический словарь / под ред. А.М. Прохорова. М. : Большая Российская энциклопедия. СПб. : Норинт. 2000. С. 557; Юридический энциклопедический словарь / под ред. А.Я. Сухарева. М. : Советская энциклопедия. 1984. С. 146). . Из формулировки понятия «компетенция» следует, что оно является более широким, нежели «полномочия». Такой подход не противоречит устоявшемуся смысловому словарному значению этого понятия [88] Полномочие: «доверенность»; «право одного лица (представителя) совершать сделки от имени другого (представляемого), тем самым создавая, изменяя или прекращая права и обязанности представляемого» (Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Терра – Книжный клуб. 1998. Т. 3. С. 659.; Юридический энциклопедический словарь / под ред. А.Я. Сухарева. М.: Советская энциклопедия. 1984. С. 262). .