Михаил Ильин - Политическая наука №2/2011 г. Государственная состоятельность в политической науке и политической практике

Помимо этого, как показывает опыт знакомства с научной литературой, особенности понимания «государственной состоятельности» во многом определяются позицией исследователя по вопросу природы и сущности государства и по поводу того, рассматривает он состоятельность только как результат деятельности государства или в то же время как характеристику его способностей.

В целом среди разнообразия мнений отчетливо выделяются два основных подхода к пониманию государственной состоятельности. Первый можно условно обозначить как функциональный. В первом приближении его основную идею можно выразить следующим образом. Государственная состоятельность проявляется в способности государства выполнять основные функции. Различия в рамках этого подхода базируются на разном понимании набора функций, возлагаемых на государство, учете отдельных аспектов и характеристик его способности, понимании состоятельности только как результата деятельности или, в том числе, как набора характеристик, возникающих на определенном этапе формирования территориальной политии.

Представители второго подхода понимают государственную состоятельность как результат политической идентификации населения с государством, признания последнего и консолидации политического сообщества.

Одним из представителей первого подхода был упомянутый выше Дж.П. Неттл. Являясь сторонником трактовки государственной состоятельности как показателя силы или слабости государства, он считал, что состоятельность может быть обнаружена в функциональных характеристиках аппарата государственного управления и других институтов, ответственных за применение закона, осуществление представительских функций и т.п. Государственная состоятельность, по мнению Дж.П. Неттла, имеет два измерения: «территориальное» и собственно функциональное. Первое включает в себя верховенство над другими субъектами власти, второе – область распространения правительственной власти, глубину ее «проникновения» (количество проблем, в решении которых участвует государственная власть, областей, в которые вмешивается государство).

Неттл предложил схему ранжирования и упорядочивания некоторых исторически сложившихся политических систем (Пруссии / Германии, Франции, Великобритании и США) по этим измерениям. Однако вследствие того что подробная концептуализация и операционализация понятия «государственная состоятельность» у Неттла отсутствовали, предложенная им схема не может быть использована как универсальный исследовательский инструмент. Само же исследование носило во многом описательный и нестрогий характер, поэтому ряд его выводов может быть поставлен под сомнение.

Подобный подход к пониманию составляющих государственной состоятельности нашел свое развитие в работах Ф. Фукуямы и исследователей, работавших над созданием измерительного инструмента показателей управляемости Всемирного банка (GRICS – Governance Research Indicator Country Snapshot). Ф. Фукуяма выделяет два аспекта государственности: сфера деятельности государственной власти (scope) и сила государственных институтов (strength), которая позволяет государству планировать и осуществлять свою политику [Fukuyama, 2004]. Использование этих двух измерений является для Фукуямы основанием для ранжирования государств по степени их состоятельности. Так, например, США уступают Франции, в которой сфера деятельности бюрократического аппарата обширнее, а сам он сильнее. По сравнению с 1980 г. в 2000 г. сила государственной власти России значительно снизилась: по этому параметру Россия оказалась сопоставима со Сьерра-Леоне. Однако по объему сферы деятельности государственных институтов Российская Федерация значительно ее превосходила.

Использование этих двух параметров государственной состоятельности следует признать достаточно плодотворным. Вместе с тем перспектива получения с их помощью адекватных результатов во многом связана с качеством эмпирической операционализации. Сам Ф. Фукуяма предлагает достаточно противоречивую и общую операционализацию.

Другой аспект функциональной способности государства рассматривается в работах Ч. Тилли. В отличие от Неттла, он акцентировал внимание не столько на процессе и результате деятельности государства, сколько на организационных возможностях территориальных политий. Будучи сторонником веберовского понимания государства, Ч. Тилли среди факторов формирования последнего отдавал приоритет аккумуляции и концентрации насилия и ресурсов. Он считал, что проявлением, следствием и одновременно инструментом этого является возникновение структуры управления. Государственная состоятельность рассматривается им с точки зрения свойств (условно «внутренних» и «внешних») этой структуры как «степень, в которой инструменты правления отделены (differentiated), централизованы, самостоятельны (autonomous) и формально скоординированы друг с другом» [The formation of national states in Western Europe, 1975, p. 32]. Иными словами, состоятельность в трактовке Тилли предполагала наличие специальной организации политического управления государством, централизацию этой системы, ее относительную независимость от других локусов власти.

По мнению Ч. Тилли, для формирования современного государства и его характеристики – состоятельности – необходимо сочетание аккумуляции и концентрации насилия и ресурсов. Этот вывод, как и сама трактовка государственной состоятельности Тилли, является результатом его исследований формирования преимущественно европейских государств. Увеличение количества властных ресурсов у отдельных акторов (например, в период феодальной раздробленности у феодалов, церкви, городов, религиозных орденов и т.д.) само по себе не ведет к созданию государства, поскольку эти акторы начинают конкурировать между собой за влияние. Концентрация без аккумуляции также не приводит к созданию государства, поскольку уровень наличных ресурсов не позволяет осуществлять властные отношения систематически, сформировать достаточно разветвленную сеть органов государственного управления.

Акцент на инфраструктурной способности получил широкое распространение в научной литературе [Giddens, 1985; Skocpol, 1985; Mann, 1983; Nordlinger, 1981; Dandeker, 1990, etc.]. Этот аспект представляется крайне важным, так как предполагает учет основ государственной состоятельности, которые являются следствием процесса государственного строительства, условий, без которых эта характеристика государства существовать не может. Однако Тилли, определяя состоятельность, оставляет в стороне вопрос использования ее организационных основ и его результатов, чем, на наш взгляд, неоправданно сужает содержание используемого понятия.