Михаил Ильин - Политическая наука №2/2011 г. Государственная состоятельность в политической науке и политической практике

Свой подход Ч. Тилли использует для анализа динамики государственной состоятельности разных стран и взаимодействия этого явления с формирующимися в них политическими режимами: в работах Ч. Тилли содержится много интересных наблюдений на этот счет. Однако подробная операционализация в его трудах не представлена, и выводы поэтому нуждаются в дополнительной проверке.

Подобных представлений о государстве придерживается и другой известный исследователь, активно использовавший понятие «государственная состоятельность», С. Бартолини. Как и Ч. Тилли, он отмечал, что одновременное увеличение аккумуляции и концентрации ресурсов принуждения приводит к созданию государства – особой организации, которая контролирует основные сконцентрированные способы принуждения внутри строго определенной территории. По сути, «государственная состоятельность» и является организационным и функциональным выражением подобного контроля. То есть, в отличие от Ч. Тилли, С. Бартолини включает в понятие государственной состоятельности не только организационную, но и собственно функциональную способность государства [Bartolini, 2000; Bartolini, 2005]. Но, как и Ч. Тилли, С. Бартолини строит свои умозаключения на основе анализа опыта формирования западноевропейских государств.

Наиболее многоаспектным представляется взгляд на государственную состоятельность В. Фриц, которая учитывает как наличные ресурсы государства, так и процесс, а также результат их использования [Fritz, 2007]. Таким образом, состоятельность выступает не как статичная характеристика государства, а как свойство процесса его функционирования.

По мнению В. Фриц, государственная состоятельность включает три основных аспекта.

Во-первых, это «размер» или «территория» распространения государства, т.е. фактически объем циркуляции общественных благ (доходы государства, количество задач и ответственностей государства и т.д.). Выделяя этот аспект, В. Фриц совершенно справедливо отмечает, что «размер» может быть большим, но при этом использоваться он может неэффективно.

Во-вторых, это способность к эффективному управлению (state capacity), включающая в себя способность к принятию решений, их воплощению в жизнь и контролю за ними. По этому параметру можно противопоставить модели «ручного» управления и инфраструктурной эффективности.

В-третьих, это «качество» управления (good or bad governance) – характеристика, которая относится к процессу и результату деятельности государства. Она выражается в наличии или отсутствии «суверена», способного гарантировать стандартные и унифицированные правила игры, эффективной системы сдержек и противовесов между различными обладателями власти, подотчетности элит. По этому измерению «плохому» правлению, предполагающему деспотический способ управления, «приватизацию» государства различными игроками, широкое использование популизма и т. п., противостоит «хорошее», которому свойственны противоположные характеристики.

Хотя сама В. Фриц использовала свои идеи для проведения эмпирического исследования государственной состоятельности лишь применительно к одной бюджетной сфере, данный подход представляется исключительно плодотворным, в первую очередь в силу своей комплексности. Помимо структурных характеристик предполагается использовать и процедурные, связанные с процессом принятия политических решений и характером взаимодействия между политическими акторами. На важность этого аспекта указывает, например, Ф. Шмиттер, использующий в качестве синонима государственной состоятельности термин «государственная способность» (state capacity). Он задается вопросом: «Способность государства делать что?», показывая, что ответ на него зависит от временных и пространственных характеристик. Он приводит аргументы в пользу употребления термина «управляемость» (governance) как универсальной характеристики государственной способности. При этом под управляемостью он понимает «метод (механизм) обсуждения широкого круга проблем / конфликтов, в которых заинтересованные лица (государство и негосударственные акторы) в процессе переговоров друг с другом регулярно достигают обязательных решений, удовлетворяющих все стороны, и сотрудничают в исполнении этих решений» [Schmitter, 2005].

Второй подход, как отмечалось выше, предполагает понимание государственной состоятельности как результата политической идентификации населения с государством, признания этого государства и консолидации политического сообщества. В частности, Х. Линц и А. Степан понимают под состоятельностью гражданскую идентификацию с государством. Связывая вопрос государственной состоятельности с демократизацией, Линц и Степан показывают, что проблема консолидации политического сообщества особенно остро стоит в мультиэтнических странах, где происходит ущемление прав определенной категории населения на основе их этнического происхождения [Linz, Stepan, 1996]. Развивая эту идею, Ж. Даскаловски показывает, что основными проблемами государственной состоятельности являются вопросы гражданства и границ, достижения конгруэнтности между демосом и политическим сообществом [Daskalovski, 2004]. На важность идентификации граждан с государством как на показатель государственной состоятельности обращают внимание и некоторые другие авторы, например З. Элкнис, отмечающий необходимость проведения различия между идентификацией с государством и лояльностью к нему.

Несомненно, что постановка вопроса о воздействии политической идентификации и легитимности государственной власти на государственную состоятельность крайне важна. Следует признать, что в современном мире эффективное управление в условиях отсутствия легитимности вряд ли возможно. Однако политическая идентификация и легитимность являются скорее условиями или следствием государственной состоятельности, нежели ее собственными характеристиками. В данном случае речь идет о необоснованном, на наш взгляд, расширении понятия «государственная состоятельность», которое несет в себе опасность размывания его содержания.

Более адекватным задачам эмпирического исследования представляется последовательное разграничение трех взаимосвязанных, но все же различных аспектов государственности. Во-первых, это государственная состоятельность (stateness) как способность территориальной политии обеспечивать процесс принятия и реализации обязательных для исполнения решений на своей территории и циркуляцию иных общественных благ. Во-вторых, это государственная статусность (statehood) как признание существующего государства и режима (внешняя как принадлежность к сообществу государств и внутренняя). В-третьих, это политическое структурирование как организация различных интересов, позволяющих им воздействовать на государственную власть, обеспечивать взаимодействие между собой по поводу использования публичных институтов 6 6 См. об этом, например: [Caramani, 2004]. . Проведение этих различий позволяет отнести идентификацию граждан и легитимацию ко второму параметру государственности и в определенной степени снизить опасность концептной натяжки.