Марина Иванова - Парламентское право

Когда Конституционный Суд РФ разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентские процедуры, в том числе и во взаимоотношениях палат парламента и иных органов власти. Из решений Конституционного Суда, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие:

– положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования;

– положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно численности каждой палаты (постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П "По делу о толковании статей 103 (части 3), 105 (частей 2 и 5), 107 (части 3), 108 (части 2), 117 (части 3), 135 Конституции РФ");

– процедуру обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона не позднее четырнадцати дней после его передачи Государственной Думой; квалификация федерального закона, не рассмотренного Советом Федерации в течение четырнадцати дней как не одобренного верхней палатой парламента (постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. № 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации");

– определение понятия "принятый федеральный закон" как закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии с ч. 1-4 ст. 105 Конституции РФ; закон, повторно принятый Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ; закон, одобренный Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации").

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. № 19 определено, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Точка зрения о ненормативности актов палат представительного органа не нова. Некоторые авторы еще в советский период высказывали такую точку зрения 13 13 Мицкевич, А.В. Акты высших органов Советского государства / А.В. Мицкевич. – М., 1967. – С. 100. . Приверженцев этой же позиции сегодня не так много 14 14 Выстропова, А.В. Акты Федерального Собрания Российской Федерации: автореф. дисс… канд. юрид. наук / А.В. Выстропова. – Саратов, 1999. – С. 19. .

В правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о юридической силе постановлений. Так, Б.В. Щетинин полагал, что постановления обладают равной с законом юридической силой 15 15 Щетинин, Б.В. Курс советского государственного права / Б.В. Щетинин. – М., 1965. – С. 35. . Однако с подобной позицией согласиться не представляется возможным. В этом отношении предпочтительнее мнения тех авторов, которые возражают против отождествления закона с другими решениями представительных органов, отдавая приоритет закону как акту, выражающему государственную волю и принимаемому на основе специальной процедуры. Что же касается постановлений, то они, без сомнения, носят подзаконный характер 16 16 Кутафин, О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации / О.Е. Кутафин. – М., 2002. – С. 108. 16 .

Возможность принятия палатами нормативных правовых актов предусмотрена Конституцией РФ: согласно ч. 2 и 3 ст. 102, Совет Федерации большинством голосов своих членов принимает постановления по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации Конституцией России. В части 4 ст. 101 предусмотрено принятие палатой регламента, решающего вопросы внутреннего распорядка деятельности. В статье 125 в одном ряду указываются нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства.

Таким образом, конституционно установлено правомочие палат принимать нормативные акты.

Постановления палаты могут иметь и нормативный, и ненормативный характер. Следует сказать, что среди постановлений палат нормативных актов сравнительно немного. Большинство постановлений являются индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным вопросам. К числу имеющих нормативный характер относятся постановления, посредством которых утверждаются различные положения о деятельности палат.

Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями регламенты.

Более того, далеко не все государствоведы включают регламенты в число самостоятельных источников права, многие не делают этого.

Регламент – средство самоорганизации палаты, его нормы обязательны для самой палаты, ее органов и членов, а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур и наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.

Конституционные нормы получили детальное развитие в положениях Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации от 30 января 2002г. Регламентные нормы составляют внушительный блок установлений, регулирующих деятельность палаты парламента в разных областях.

Регламент законодательного (представительного) органа государственной власти (его палат) – это совокупность правил, устанавливающих порядок осуществления этим органом (органами) своих полномочий 17 17 Лавриненко, И.Г. Регламенты верхних палат законодательных (представительных) органов государственной власти / И.Г. Лавриненко // Аналитический вестник. – 1996. – № 34 (190). – С. 36. 17 . Компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти, круг субъектов, участвующих в его деятельности, а также содержание правоспособности данного органа закрепляется, как правило, в конституции либо в конституционном акте. На долю регламента остается лишь их раскрытие, детализация, установление такого порядка деятельности парламента, при котором он мог бы полноценно выполнять свои полномочия.

Регламентные нормы выросли из обычаев, возникших в процессе деятельности сначала совещательных, а позже законодательных органов власти. При этом различия в статусе регламентов во многом зависели от исторических традиций того или иного государства. Чаще всего регламенты принимаются постановлением палаты (Франция, Россия), однако возможен и иной вариант: регламент, принимаемый в форме обычного постановления палаты, приобретает статус так называемого парламентского закона (Румыния, Польша, Испания) или изначально имеет статус закона (Италия, Чехия). В одних странах регламент палаты должен соответствовать только конституции (Польша, Италия, Румыния), в других – не только конституции, но и законам (Хорватия, Швейцария).