Марина Иванова - Проблемы правотворчества в субъектах Российской Федерации

Правовые акты субъектов Российской Федерации – важная составляющая законодательной базы Российской Федерации. В юридической литературе вопросы о понятии правотворческой деятельности, стадиях и принципах правотворческого процесса являются дискуссионными. Кроме того, современное законодательство Российской Федерации не содержит четких определений указанных терминов, не раскрывает содержание принципов правотворческого процесса. Правотворческий процесс в субъектах Российской Федерации (правотворчество, правотворческая деятельность) определяется как урегулированная законодательством деятельность специально на то уполномоченных органов по изданию (разработке, принятию, изменению, введению в действие и признанию утратившими силу) правовых актов. Исследование проблем правотворчества субъектов Российской Федерации охватывает целый комплекс вопросов: понятие правотворчества, стадии правотворческого процесса, принципы правотворческого процесса, реализация права законодательной инициативы, разработка проекта, определение места правового акта субъектов РФ в российской правовой системе.

В отечественной юридической литературе исследовалась природа правотворческого процесса органов государственной власти, признаки и свойства и стадии правотворчества. Так, в юридической литературе существует утверждение, что законодательство составляют только акты высшего представительного органа и Правительства. Но сегодня принято говорить о двухуровневом характере законодательства, которая включает и акты высших законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Федерации. Законодательство субъектов РФ – конституции, уставы, законы, подзаконные акты являются частью правовой системы Российской Федерации.

Необходимость собственной законодательной базы определяется федеративным характером Российского государства, в составе которого находятся субъекты со своими местными особенностями. В таком государстве, как отмечают многие авторы, следует иметь унифицированное законодательство для субъектов Российской Федерации по основным базовым законам. Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы и предмет правового регулирования субъектов Федерации. Федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Конституции, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Указанные положения Конституции Российской Федерации (ст.4, 71, 72, 73, 76), с одной стороны, составляют юридическую основу для построения единого правового пространства в федеративном государстве, а с другой – позволяют иметь собственное законодательство субъекта Федерации, где, помимо прочего, необходимо учитывать местные особенности. Федеральные законы, как отметил Президент России В. В. Путин, «часто не учитывают местных особенностей. И потому руководители регионов энергичнее, настойчивее должны использовать право законодательной инициативы. И, думаю, будет правильно, если федеральный центр будет поддерживать эти инициативы. Будет правильно, если мы все вместе будем убеждать депутатов Государственной Думы принимать по ряду направлений деятельности так называемые базовые законодательные принципы, на основе которых на местах можно было бы более точно регулировать общественные отношения, потому что местный законодатель лучше знает национальные и местные особенности. 1 1 Вертикаль власти – фундамент Федерации // Южный Федеральный округ. – 2000. – № 4. – С. 3. Такое взаимосочетание и взаимодополнение общего и особенного в формировании законодательства – залог успешного решения вопросов реформирования общества, государства, экономики.

Целью настоящего учебного пособия является комплексный анализ правового регулирования процесса подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В части 1 статьи 5 Конституции РФ дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства. Разнообразие форм составляющих Федерацию образований – результат исторического развития России, особенностей ее национального состава. Республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются по сути национальногосударственными образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности, отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта; края (ранее крупные административно-территориальные единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа), области (традиционно именуемые крупные административно-территориальные единицы, в некоторых из них были и остаются автономные округа) и города федерального значения (в прошлом города республиканского подчинения: Москва, Ленинград) представляют собой территориально-государственные образования с достаточно однородным, преимущественно русским, населением; автономная область (в советский период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна – Еврейская автономная область) – национально-территориальное государственное образование; автономные округа (появились в 30-х годах ХХ в. и рассматривались в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобны автономной области и являются по происхождению и этническому компоненту национально-территориальными государственными образованиями, входящими (за исключением Чукотского автономного округа) в состав края или области и имеющими своей целью способствовать сохранению самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов северных территорий. Названные государственные образования с этническим элементом: республики, автономная область, автономные округа – это образования всех народов как части многонационального народа Российской Федерации, а не только тех, которые дали ему соответствующее наименование.

Фиксация в Конституции перечисленных форм государственности в юридическом смысле предполагает, что субъекты Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм. Кроме того, есть основания полагать, что данная Федерация в обязательном порядке должна включать все указанные виды субъектов (в контексте с этим очевидно, например, что объединение автономных округов с субъектами, в состав которых они входят, при неизменной Конституции не может привести к полному исчезновению названного вида субъекта Федерации).