Марина Иванова - Проблемы правотворчества в субъектах Российской Федерации

Часть 4 статьи 5 Конституции РФ конкретизирует положение первой части о равноправии субъектов Российской Федерации. Из приведенной нормы следует, что все субъекты Федерации независимо от вида, во-первых, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах; во-вторых, каждый из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономных округов, входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией РФ, Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами.

Совершенствование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также взаимодействия между данными органами должно осуществляться строго на основе таких конституционных принципов организации государственной власти, как распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4 Конституции РФ); целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4 Конституции РФ); государственная целостность Российской Федерации; единство государственной власти; разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ); равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ); разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5, ст. 72 и 76 Конституции РФ); объединение исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения в единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ); допустимость передачи осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ). Кроме того, при распределении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов необходимо учитывать вступление в действие нового порядка замещения должностей высших должностных лиц субъектов Федерации, предусмотренного Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». 13 13 О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: федер. закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ // СЗ РФ. – 2004. – № 50. – С. 4950.

В Российской Федерации в настоящее время основу взаимодействия органов государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов составляет распределение полномочий названных органов, установленное: федеральными законами; договорами о разграничении полномочий; соглашениями о передаче осуществления части полномочий, а по предметам ведения Российской Федерации – еще и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Практика расширения компетенции органов государственной власти субъектов Федерации посредством принятия федеральных законов, в частности в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения, сельского хозяйства, природопользования и охраны окружающей среды, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, позволяет сделать вывод о возможности дальнейшего развития данного процесса. 14 14 Чертков, А.Н. Механизм разграничения полномочий между федеральными и региональными органами и повышение эффективности осуществления государственной власти / А.Н. Чертков // Законодательство и экономика. – 2007. – № 1. – С.15.

На начальных его этапах осуществлялось прежде всего возложение на исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации части полномочий территориальных органов федеральных служб и агентств. В настоящее время с учетом накопления органами исполнительной власти субъектов Федерации необходимого опыта возможна передача им части полномочий федеральных служб и агентств, как имеющих, так и не имеющих территориальных органов. При этом осуществление указанных полномочий целесообразно возлагать на высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, а ответственность за их реализацию фактически должно нести высшее должностное лицо субъекта Федерации, что было бы необходимо установить законодательно.

Но, как отмечает А.Н. Чертков, в данном процессе следует учитывать характер и содержание соответствующих полномочий. Прежде всего необходимо разделить процессы передачи осуществления полномочий федеральных исполнительных органов органам исполнительной власти субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации, передачи полномочий федеральных исполнительных органов органам исполнительной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, и перераспределения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. 15 15 Там же. – С.15.

По предметам ведения Российской Федерации, закрепленным ст. 71 Конституции РФ, федеральные исполнительные органы вправе при необходимости передавать осуществление отдельных полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации с предоставлением необходимых финансовых средств при сохранении всей полноты контроля за их осуществлением и ответственности за ненадлежащее осуществление соответствующих полномочий. Данный процесс следует воспринимать в свете положения ст. 77 Конституции РФ о единстве системы исполнительной власти в рамках предметов ведения Российской Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения.

Соответствующие возможности дают ст. 26.5 и 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». 16 16 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. – 1999. – № 42. – Ст.5005. В указанном Законе предусмотрены три механизма передачи полномочий: федеральными законами; нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ; соглашениями между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъекта. Иных механизмов передачи полномочий по предметам ведения Российской Федерации действующим законодательством не предусмотрено, и в этом нет необходимости.