Марина Иванова - Проблемы правотворчества в субъектах Российской Федерации

В ч.3 статьи 5 Конституции РФ статьи говорится об основах (принципах) федеративного устройства Российской Федерации. Понятие «федеративное устройство» не употреблялось в ранее действовавших российских конституциях, которые вместо него оперировали понятиями «государственное устройство» (Конституция РСФСР 1937 г.) и «национальногосударственное устройство» (Конституция РСФСР 1978 г.).

Конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного устройства Российской Федерации. Это само по себе предполагает, что ее составные части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными образованиями; что, в отличие от унитарного государства, гарантируется большая степень разделения властей по вертикали и децентрализации.

Положения о федеративном устройстве находят отражение во многих статьях Конституции, но наиболее развернуты в ее гл. 3, названной «Федеративное устройство». В ч.3 ст. 5 сформулированы основы данного устройства. Одной из них признается государственная целостность Российской Федерации. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы – рубля; устанавливается верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной прерогативе Федерации; отсутствует, как и в других существующих федеративных государствах, право выхода субъектов из Федерации (ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.). Сохранению государственной целостности, как определил Конституционный Суд, служит и регулирование, согласно которому в Российской Федерации статус политической партии могут получить только общенациональные (общероссийские) политические объединения. Создание же региональных партий, во всяком случае в настоящее время, представляет собой угрозу этой целостности, поскольку стимулирует отстаивание преимущественно сугубо региональных и местных интересов, прав соответствующих этнических (региональных) групп и не будет способствовать формированию оптимальной партийной системы как части политической системы страны. 5 5 По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия»: постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. № 1-П // СЗ РФ. – 2005. – № 6. – Ст. 491.

Государственная целостность и ее составляющие – определяющая предпосылка нормального функционирования государства. Она является также, как подчеркивалось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П, 6 6 По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. № 16-П // СЗ РФ. – 1996. – № 29. – Ст. 3543. важным условием равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод. Именно поэтому государственная целостность рассматривается как особая ценность. Она защищена всей системой органов государственной власти: Президентом РФ, его полномочными представителями в федеральных округах, Правительством РФ, федеральными судами, Прокуратурой РФ и др., а также установлением запрета на создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации.

В качестве одной из основ федеративного устройства Конституция закрепляет принцип единства системы государственной власти. Он является логическим следствием того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Конституции, – ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти – соответственно федеральной и субъекта Федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладают Федерация или ее субъект, наличием совокупности организационно-правовых «сдержек и противовесов», при которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.

В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, 7 7 По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П // СЗ РФ. – 1996. – № 4. – Ст. 409. ориентировались на общие принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивает особое построение Федерального Собрания, где одна из палат – Совет Федерации формируется из представителей от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенство Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который включает в том числе меры ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение Конституции и федеральных законов; деятельность Президента как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80); осуществление федеральными органами государственной власти координационных полномочий; 8 8 О координации международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации: федер. закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ //СЗ РФ. – 1999. – № 2. – Ст. 231. судебный контроль (ст. 46, 125 Конституции), прокурорский надзор. В отношении органов исполнительной власти, которые по определенным вопросам образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, Президент наделяется правом приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.