Рэй Фисман - ORG. Тайная логика организационного устройства компании

Организации сложно было переместить фокус на новую работу, в то время как старая – борьба с преступностью – уже изрядно истощила организационные ресурсы. Многие десятилетия угрозу американской демократии представляли преступники вроде Аль Капоне и его потомков, а не члены Аль-Каиды. Нельзя направить супертанкер на десятицентовую монетку. Несмотря на заявленную двусторонность выполняемой миссии, ФБР было по-прежнему сосредоточено на своей первоначальной цели – поимке преступников.

Разведка составляла лишь малую толику работы тесной штаб-квартиры ФБР, принадлежащей к эре 1970-х годов, и лишь небольшая часть этой работы была сфокусирована на неуклонно возрастающей угрозе терроризма. В 2001 году в ФБР работало 28 тыс. человек, большинство из которых было рассредоточено по 56 основным отделениям и 44 международным представительствам. По некоторым оценкам, лишь 200 из 9000 спецагентов ФБР были заняты в борьбе с терроризмом в 2001 году. В 1998 году агенты произвели 12 730 осуждений в уголовном порядке, по этим показателям оценивалась их работа. 37 из них имели отношение к терроризму.

Для перехода к разведывательной работе недостаточно просто перевести полевых агентов на сбор разведывательных данных. Так же как методисты и баптисты разработали новые методы компенсации, продвижения и мониторинга, которые подходили их реорганизованным церквям, ФБР был необходим целый ряд изменений, сочетающийся с заново введенными должностными обязанностями по охране национальной безопасности. Новому ФБР понадобились бы другие навыки и стимулы, которые, вероятно, стоило бы поместить в организацию другой структуры, а также менталитет и внутренняя культура, скорректированные такими формальными изменениями.

В старом ФБР священная цель заключалась в оценке работы сотрудников и награждении лучших из лучших. Агенты ФБР разбирались с уголовными делами, а судебная система безошибочно предоставляла объективные показатели, необходимые для выявления лучших агентов. Успех в основном определялся числом осуществленных арестов, обвинений, исков и осуждений. Работа ФБР была сродни тому, что делали детективы из убойного отдела, которых также оценивали и вознаграждали в зависимости от того, было ли раскрыто преступление или нет.

В чем определяется успех разведывательной деятельности? В «звенящей» тишине: нет угнанных самолетов; нет грузовиков, начиненных тротилом, взрывающихся в центре Манхэттена; нет жертв террористических атак. Спецагент Чарльз Прайс как-то сказал: «В уголовном деле главное – выяснить, что произошло, а в разведке – что может произойти». Затем сделать что-то, чтобы это предотвратить. Разведчики были в ФБР эквивалентом участковых, которых изжили неизмеримо высокие риски террористических атак.

В усердной разведывательной работе ФБР было больше общего с отделом по предотвращению чрезвычайных происшествий на BP, чем с традиционной деятельностью ФБР по закрытию уголовных дел. Если вы хорошо с этим справляетесь, катастрофы можно избежать, но наиболее заметный показатель того, насколько хорошо вы это делаете, – почти по определению – то, что почти никогда не случается. Каков приемлемый уровень риска? Одна катастрофа в год? Одна – в 10 лет? Никогда?

Допустим, вы могли бы измерить риск катастрофы – от легко воспламеняемой утечки, которая, к счастью, не случилась, до сломанных звонков сигнализации. Однако если вы будете советовать вашим сотрудникам избегать возможных рисков, вы сделаете только хуже. Потому что этом случае вы вряд ли дождетесь от них вообще какой-либо инициативы. Если представить, что национальная безопасность – это своего рода пазл, то как вы наградите тех, кто даст вам нужные фрагменты? Если вы создадите систему «оплаты за сбор информации», то инициативные люди никогда не сработаются из-за скрытого соперничества за награду и нежелания, чтобы кто-то был награжден за меньший труд.

Вместо того чтобы измерять, что потребуется для ликвидации катастрофы, вы можете измерить то, чего требует безопасность, как, например, часы, потраченные на изучение систем безопасности, или расходы на обслуживание оборудования. ФБР пыталось оценить аналитиков, измеряя их продуктивность количеством докладов разведки, которые коллективно информируют управление ФБР о возможных рисках. В итоге они пришли к выводу, что местные офицеры, делающие больше всего докладов, также оказались лучшими, по мнению управляющего бюро в Вашингтоне.

Тем не менее, начав раздавать поощрения разведчикам (сравнимые с теми, какие получают агенты по криминальным случаям), ФБР случайно спровоцировало то, что экономист Луис Гарсиано назвал «мотивационным принципом Гейзенберга»: метрика производительности является полезной лишь до тех пор, пока она не используется как метрика производительности. В 2007 году ФБР начала оценивать местных офицеров, основываясь на количестве предоставленных страниц докладов. К 2008 году взаимосвязь между количеством отчетов и качеством разведывательной работы исчезла – агенты просто стали писать больше слов в докладах.

Схожее давление существовало и при стимулировании предоставления информации в государственном аппарате по борьбе с преступностью. Теоретически любой отдельно действующий агент мог привести страну в состояние противостояния террористической угрозе. (Действительно, некоторые отдельные агенты считали, что они должны так поступить, основываясь на информации, имеющейся только у них.) Децентрализация внутри ФБР и разведывательных агентств сделала передачу сообщений об угрозе пересечения границы практически невозможной. Сложно представить, что ЦРУ могло, например, составить из официальных иммигрантов список подозреваемых, которых нужно держать подальше от американской земли. Тем не менее, естественно, отдельные агентства составляют отдельные списки и базы данных.

Данный недостаток координации не особенно бросался в глаза в те дни, когда большинство преступлений носило локальный характер. Ограбление банков в Чикаго чаще всего было делом налетчиков из Города Ветров, наркоторговцы работали в своих уголках Южной стороны. Каждая метрополия имела свою банду. Семья Скарфо контролировала мафию в Филадельфии, Буфалинос управляли Скрэнтоном, а в Нью-Йорке было достаточно дел для процветания пяти криминальных семей. Каждое криминальное дело, открытое полевым агентом, вполне подходило под его должностные обязанности. У местных агентов была большая сеть информаторов, надежное сотрудничество с местной полицией и понимание криминальной ситуации.

В целом, агенты ФБР в Вашингтоне практически не вмешивались в «бытовухи» – преступления, совершенные на бытовой почве. Исследователи из Гарвардской школы бизнеса, внимательно следящие за деятельностью Бюро и его реформой, цитируют административного сотрудника при Конгрессе США, который охарактеризовал спецагентов ФБР, возглавляющих местные отделения Бюро, как «принцев-феодалов, а директор (ФБР) больше похож на короля, которому совершенно необязательно обладать властью, чтобы всем этим править». Когда ситуация требовала внимания всей нации, офис, играющий главную роль, просто брал на себя ведение расследования. Это правило работает даже для врага США № 1 Усамы Бен Ладена. Изначально этим делом занимался нью-йоркский офис, ставший впоследствии центром всех дальнейших расследований, а штаб-квартира Отдела по борьбе с терроризмом играла лишь второстепенную роль.