Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

Еще одна, реже отмечаемая (но в некоторых отношениях даже более глубокая) причина состоит в том, что почти все время правления Блэра его кабинет состоял из людей, чьи убеждения сформировались в 1980-х гг., в период поиска новой сути Лейбористской партии. (Мой скромный вклад в этот процесс описан в главе 1.) Дэвид Бланкетт, Тесса Джоуэлл, Пол Боатенг, Джек Строу, Чарлз Кларк и, конечно, Блэр и Гордон Браун впитали в себя в период того противоборства понимание как необходимости соотнесения политики со здравым смыслом британцев, с одной стороны, так и двойной опасности расколов и конфликтов – с другой. Поэтому, придя к власти, они понимали цену политического триумфа Блэра и Брауна, и им было глубоко чуждо стремление раскачивать лодку. В течение самого неудачного десятилетия в истории лейбористов они научились дисциплине, которая, за исключением случаев с отставками Робина Кука и Клэр Шорт по вопросу об Ираке, лишь изредка давала трещину, и то в вопросах лидерства, а не идеологии партии.

Так или иначе, ограничение деятельности премьер-министра – во власти кабинета, и кабинет постоянно использует это подспудное преимущество. При подготовке любых предложений всегда принимаются во внимание их шансы на «прохождение» через кабинет, поэтому неудивительно, что предложения, которые, в конце концов, рассматриваются кабинетом, часто им принимаются. Это вовсе не обязательно является показателем слабости кабинета; дело здесь в том, что его возможная реакция уже была учтена при подготовке к заседанию.

Примеров тому немало, и к одному из них я сам имел отношение. Речь о введении трехлетнего финансирования школ, решение о котором Блэр хотел принять в 2003 г. Я уже в течение многих лет призывал к чему-то подобному, поэтому торопил его, но не мог скрыть того факта, что при этом могли возникнуть угрозы другим элементам государственного управления, особенно на уровне местных органов власти. Опасаясь слишком сильного сопротивления в кабинете, Блэр решил отложить эту меру… до следующего года, когда, он полагал (и, как показали события, полагал правильно), сумеет ее провести без особых конфликтов. Его решение не зависело от сути меры – Блэр одинаково ее поддерживал и в 2003 г., и в 2004 г. Дело было в соотношении возможностей премьер-министра и влияния кабинета: каков тот политический капитал, которым можно пожертвовать ради осуществления реформы? Проще говоря, те, кто опасается роста влияния премьер-министра, нередко недооценивают тот факт, что кабинет имеет собственное, часто подспудное, влияние. И это как раз правильно. Кстати, данный пример иллюстрирует зависимость от ряда обстоятельств влияния премьера, которое то растет, то уменьшается из месяца в месяц, и от недели к неделе. Летом 2003 г. Блэр больше обычного зависел от своих коллег по кабинету; год спустя, накануне выборов и ввиду его личных достижений в отношении пятилетних стратегических планов, он был значительно сильнее и ощущал себя таковым.

Конечно, кабинет как коллективный орган не является единственной сдерживающей силой для премьера; иногда в такой роли выступают отдельные государственные секретари и министры. Как отметил в 1960-х гг. Джордж Джонс, при желании их влияние на свои департаменты и министерства огромно. Многие решения могут приниматься и принимаются министрами вообще без согласования с премьером. Более того, государственным секретарям также подвластен контроль над информационными потоками, направляющимися на Даунинг-стрит, и над доступом сотрудников премьера к тем, кто работает в их департаментах. Некоторые министры (примером мог бы послужить Чарлз Кларк) придерживались традиционных взглядов на то, как должно работать правительство: премьер-министр, считали они, должен назначать сильных государственных секретарей и предоставлять им свободу действий. Понятно, что подобные министры не тратили время на молодых активистов с Даунинг-стрит. Моя Группа (и я вместе с ней) потратила немало времени и сил на то, чтобы изменить подобные позиции и добиться создания более прочных отношений. Обычно нам это удавалось, но все равно даже и тогда приходилось выслушивать жалобы со стороны аппарата премьера и секретариата кабинета на вмешательство в их дела. По моему опыту стремление министров кабинета действовать независимо и самостоятельно – не лучший путь к достижению результата, не говоря уже о том, что он не способствует согласованности работы правительства. Добавьте к этому трения между аппаратом премьера и Казначейством, и возникает реальный риск настоящей неразберихи. Я никогда не понимал тех чиновников системы образования, которые жаловались на вмешательство премьер-министра в положение дел в Министерстве образования. Премьер-министр, делающий образование центральным вопросом политических дебатов, занимающий четкую позицию по этому предмету и обеспечивающий самое масштабное увеличение финансирования системы образования, имеет полное право на активное участие в формировании политики в области образования и даже на определение ее направлений. Если в этих условиях министр соответствующего ведомства пытается действовать в одиночку, это может сдерживать влияние премьера, но неизбежно создаст неразбериху, а подчас вызовет и личные противоречия. В конце концов, премьер, скорее всего, разрешит подобную проблему, воспользовавшись своим правом назначения министров в период перестановок в кабинете, но вот государственным секретарям известно, что такие возможности бывают нечасто, а некоторые из этих чиновников имеют настолько большой политический вес, что снять их не так-то просто.

С моей точки зрения, наибольших успехов добивались те государственные секретари, которые внимательно относились к выстраиванию отношений с Блэром и Брауном и тем самым добивались права на существенную автономию, продемонстрировав компетентность, профессиональную интуицию и способность разделять вопросы на те, которые требуют, и те, которые не требуют согласования. Они также понимали, что входят в команду правительства, и, являясь руководителями своих департаментов, признавали, что не только премьер-министр и канцлер, но и другие имеют законное право на то, чтобы интересоваться политикой в их области. В целом же влияние премьер-министра в политической сфере сдерживается наилучшим образом, когда кабинет действует как единый коллектив, а его членов отличает корпоративное мышление. И, наоборот, подход, который можно определить как «я сам все знаю», обеспечивает только самое примитивное сдерживание и слишком часто плохо кончается.

На официальном административном уровне также можно добиться лучшей системы сдерживания. Теоретически система государственной службы должна его обеспечивать, указывая на последствия различных политических решений и при необходимости выражая мнения, которые являются хотя и непопулярными, но верными, то есть говорить правду властям предержащим. Однако слишком часто сдерживание возникает отнюдь не в результате подобных действий, а по совсем иным причинам – из-за боязни идти на риск, преувеличения возможных трудностей, отказа верить, что, если политик выражает некое мнение, он действительно так и думает, из-за попыток затормозить или свернуть реализацию решений и, наконец, что немаловажно, просто из-за некомпетентности.