Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

В некоторых своих частях наука добиваться результата настолько очевидна, что может показаться несомненной. Так, если у правительства есть какая-то цель или задача, то совершенно неоспоримо, что кто-то должен иметь план ее реализации. Иначе говоря, необходим план выполнения обещанного. Однако в первый срок пребывания Блэра у власти, как известно из отчета двух независимых экспертов перед комитетом по надзору за расходами на государственные услуги, такого плана не было. Об этом я не забывал ни на минуту, и в августе 2001 г. написал письмо к постоянным заместителям министра с просьбой прислать нам их планы. В этом обращении был элемент блефа: они не могли сказать мне правду и ответить, что у них нет планов, поэтому им пришлось к указанному сроку составлять искомые планы, поскольку выбора я им просто не оставил.

Затем мы обратились к преодолению той же проблемы на ином уровне. В извилистых коридорах Уайтхолла было не принято составлять планы. Там работали над серьезными политическими документами – это Белая книга, Зеленая книга, законы, правила, ответы на парламентские запросы. А вот составлением планов в Уайтхолле категорически не занимались. Поэтому, получив мою просьбу составить план работы по определенному направлению, чиновник Уайтхолла обычно принимался за написание вдумчивого текста, который, чтобы произвести впечатление на получателя, помещал в глянцевый конверт. Говоря языком одного из моих коллег, в Уайтхолле пишут эссе, декорированные скудными цифровыми данными, в надежде, что после их прочтения вам захочется оставить всех в покое. Разумеется, нам нужно было совсем другое. Мы хотели получить пусть черновые, но реальные, пусть не совсем четкие, но дельные и толковые планы – мятые или сложенные, пусть даже каракули на бумаге в пятнах от кофе и с неразборчивыми пометками на полях. Именно поэтому мы и не рассылали по министерствам никаких шаблонов или образцов, которые чиновники просто могли бы заполнить. Это было бы слишком простой механической работой для них, а мы хотели вовлечь их в анализ суровой реальности, получить стоящие предложения. Отсутствие образцов и шаблонов мы объясняли нежеланием осуществлять микроуправление их ведомствами.

А параметры, которые нас интересовали, были перечислены в письме об общем подходе, приведенном выше. Мы не требовали ничего из ряда вон выходящего. Нас интересовала стандартная практика управления проектами, научной дисциплины, которая появилась на базе инженерии во второй половине ХХ века и вошла в природу бизнеса. Прикладное программирование и управление проектом не гарантируют успеха, но обеспечивают – при энергичном их осуществлении – внимание к жизненно важным деталям и раннее выявление возникающих проблем.

Между 2001 и 2003 гг. в Уайтхолле по большей части говорили о необходимости усовершенствования программ и управления проектами. Отдел по управлению реформой государственной службы (Office of Public Service Reform) наряду с Отделом по управлению государственными расходами (Office of Government Commerce) [83]способствовал внедрению этой дисциплины, причем не только применительно к нашей Группе, но и в целом. Работа этих ведомств имела важные последствия, но, к сожалению, для нас, в 2001 г., слишком запоздалые. Планы, которые поступили к нам из министерств непосредственно к установленному сроку или с опозданием, были либо едва приемлемыми, либо совершенно неадекватными, как станет ясно из этой главы. Оглядываясь назад, я считаю, что мы могли бы оказать чиновникам более активное содействие. Нам следовало яснее, подробнее и доступнее разъяснить им, что за концепция лежала в основе нашей науки. Однако тогда, в августе 2001 г., мы не смогли этого сделать, потому что сами еще не все знали, и нам нужно было многому учиться.

Цепочка иерархических связей была необычайно важна для выполнения наших задач. Возможно, это всего лишь проблеск очевидного, но от этого он не становится менее важным. Нагляднее всего цепочку связей можно проследить, если представить себе, что именно происходит, когда какой-то из министров дает предвыборное обещание. Предположим, министр, как было в случае с Дэвидом Бланкеттом, пообещал повысить уровень грамотности и знания математики среди 11-летних учеников. Такое обещание позволяет предположить, что министр неким образом способен повлиять на то, что происходит в голове у каждого школьника в возрасте 11 лет. Например, где-нибудь в Уиднесе, на северо-западе Англии. И эту связь министра из Вестминстера с 11-летним школьником олицетворяет цепочка звеньев, представляющих собой последовательные этапы реализации реформы. На 11-летнего ученика в первую очередь влияет его преподаватель – это и есть первое звено в иерархической цепочке. На преподавателя оказывает воздействие школьный координатор по грамотности, над которым довлеет директор школы, – вот вам второе и третье звенья вышеупомянутой цепочки. Учитель также зависит от совета попечителей школы и местных властей (от местного отдела народного образования), а те – от регионального директора, ответственного за реализацию Национальной стратегии грамотности, который подотчетен национальному директору. Последний дает отчет в своих действиях руководителю Отдела стандартов и эффективности в Министерстве образования, а уже тот – министру. Вот мы и получили полное представление об иерархической бюрократической цепочке, ответственной за выполнение предвыборных обещаний.

На практике многие иерархические цепочки существенно сложнее этой (см. приложение, документ 2). Но даже в нашем примере умение ребенка читать зависит и от родителей, поэтому существует и более короткая цепочка, также заслуживающая внимания. Родителей можно побудить больше читать с ребенком дома, склонив их к этому с помощью социальной рекламы, а вот на директоров школ сильное воздействие оказывают инспекторы Бюро по стандартам в области образования – такова еще одна потенциальная цепочка влияния на ученика. Главное заключается в том, чтобы проанализировать все звенья, способствующие выполнению предвыборных обещаний. Причем важно отметить, что цепочка далеко не всегда совпадает с властной вертикалью, которая является лишь одним из элементов воздействия. И только когда все звенья установлены, можно наметить оптимальные способы направленного воздействия вдоль цепочки. Ответственные за выполнение предвыборных обещаний лица должны изыскать самые эффективные способы влияния на каждое звено. А когда составленный план начнет осуществляться, можно будет оценить продуктивность каждого элемента в задействованной структуре. Обнаруженное слабое звено следует укрепить.