Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

Критическим моментом с точки зрения перспективы выполнения предвыборных обещаний было то, что намеченное Блэром – это огромная и необычайно трудная задача. Она предполагала смелые, решительные реформы, которые преобразовали бы посредственные услуги в высококачественные. А такие реформы сдвинутся с места только при абсолютно правильном подходе к их претворению в жизнь. Короче говоря, решение трудной задачи по обеспечению реализации реформ является центральным для осуществления всего политического проекта.

В противоположность сказанному минималистский подход к управлению ничего подобного не предусматривает. В реальности он, скорее, нацелен на ухудшение работы системы государственных услуг, чтобы лишить ее поддержки. Тогда все, кто может устраниться, уйдут, а налоги можно будет снизить. Между тем, если правительства, выступающие за государство равных возможностей, не справятся с выполнением обещанного, тогда и все остальные более или менее действенные силы самоустранятся, возможно, в течение ряда лет, и минималистское государство установится само собой. Иными словами, основанная на принципе минимализма государственная служба может сформироваться либо в результате сознательно реализованной политики, либо по причине некомпетентности. Я привел этот аргумент членам кабинета для того, чтобы они поняли: их политические ожидания зависят от успешного выполнения предвыборных обещаний. А я верил, что мы сумеем добиться успеха только при условии, если каждый из них и все они вместе отнесутся к предстоящей работе серьезно.

В конце выступления я обратился к членам кабинета с вопросом об их собственном вкладе в выполнение предвыборных обещаний. Например, отражены ли приоритетные задачи у них в ежедневниках? И по нервному смешку в зале понял, что задел весьма чувствительную струну. На самом-то деле один из самых точных индикаторов эффективности работы министра – способность или неспособность контролировать собственный ежедневник. Если дать волю частным фирмам, то они навяжут министерским чиновникам всевозможные деловые встречи; министры будут чувствовать, что заняты по горло, и действительно будут работать без продыху, бросаясь из огня да в полымя и не добиваясь ни малейших результатов. На одном из совещаний я довольно резко спросил: ставят ли министры перед своими сотрудниками трудные задачи, спрашивают ли с них строго, добиваются ли желаемого? Обладают ли они объективной информацией из внешних вневедомственных источников, которая позволяла бы им подвергать сомнению благостные уверения своих образцовых государственных служащих? (Когда в Группе мы пользовались словосочетанием «образцовый государственный служащий», то всегда отдавали себе отчет в его двусмысленности.) Единственной сенсационной новостью, добытой мною в качестве журналиста (я подрабатывал на ниве журналистики только в свободное время и еще будучи профессором – в 1990-х гг.), было интервью, которое мне удалось взять у Кеннета Бейкера в 1996 г. в связи с десятой годовщиной его назначения на пост министра образования и занятости. Он рассказал мне, как Маргарет Тэтчер готовилась к беседе с ним. У нее были аналитические сводки с Даунинг-стрит, 10, сводка из его министерства, но иногда откуда-то из глубины своей дамской сумочки она неожиданно извлекала записочку и размахивала ею у него под носом, подчеркнуто интересуясь тем, что Кеннет думает именно по этому поводу. Оказалось, что часть информации поступала к ней от ее парикмахерши в Ламбете, у которой дети учились в тамошней начальной школе, и она была в ужасе от происходящего там [101]. Ключевой момент заключается в том, что у Маргарет Тэтчер были альтернативные источники информации, в отличие от большинства министров, которые довольствуются убаюкивающими отчетами невозмутимых чиновников, принимая все сказанное ими за чистую монету.

Покидая совещание, я чувствовал, что мое выступление не осталось незамеченным. Ссылаясь на одно из упомянутых мной положений, кто-то из министров бодро заметил:

– У нас нет нужных людей в нужных местах и необходимой поддержки, но, по крайней мере, нам об этом известно!

– Что ж, с этого уже можно начинать! – парировал я.

Еще одну важную задачу включили в перечень наших повседневных функций в 2002 г. – участие в подготовке планов государственных расходов (spending review) [102]. Саму концепцию анализа бюджетных расходов придумал Гордон Браун в свой первый год на посту канцлера Казначейства. Вместо того чтобы придерживаться прежнего годичного цикла составления бюджета, он ввел трехлетний бюджетный цикл. Радикальность реформ государственных расходов Гордона Брауна трудно переоценить. Во всем мире большинство правительств судорожно пытаются свести концы с концами к итогу финансового года. Это все равно что заново красить мост через Фёрт-оф-Форт в Шотландии [103], то есть едва первый раунд заканчивается, бюрократия начинает следующий. Однажды мне представилась возможность встретиться с секретарем Департамента государственного образования США Ричардом Райли в день, когда президент Билл Клинтон подписал государственный бюджет страны. Я отправился вместе с Райли в Белый дом и сидел в розарии, пока президент произносил речь. Но как только мы снова сели в машину, Райли взялся за телефон, чтобы обговорить бюджетные расходы на следующий год. Такова политическая рутина почти во всем мире, но она мешает достижению результатов. Политики и бюрократы играют в какую-то игру для посвященных, а не стараются спрогнозировать, к каким реальным результатам приведут их действия.

План государственных расходов 2002 г., третий за то время, когда Браун занимал пост канцлера Казначейства, предусматривал финансирование на трехлетний период – 2003–2006 гг. Центральным звеном было Министерство здравоохранения. Уже с осени 2001 г. из недр Государственной службы здравоохранения начали раздаваться жалобные стоны, что им никак не пережить зиму без дополнительного финансирования. И мне всегда было непонятно, почему приход зимы каждый год оказывался для Государственной службы здравоохранения настолько неожиданным. В заявлении, предваряющем обнародование бюджета в ноябре 2001 г., Казначейство и Даунинг-стрит, 10 (весьма неохотно) согласились с требованиями Министерства здравоохранения и изыскали дополнительный миллиард фунтов, чтобы профинансировать Государственную службу здравоохранения в зимний период. Но уже тогда Браун решил, что так дела не делаются и необходимо более оптимальное решение. Такое социально значимое министерство не должно из года в год жить с протянутой рукой. И поэтому вопрос об урегулировании расходов на здравоохранение Браун вынес в апреле на бюджетную сессию. Тогда он произнес захватывающую речь и предложил регулировать бюджетные вопросы раз в пять лет за счет увеличения национального страхования на 1 %. «Я полагаю, – сказал он, – это правильно, ведь каждый гражданин, наемный служащий или работодатель пользуется услугами Государственной службы здравоохранения; и каждый, кто способен, должен внести свой посильный вклад в нее» (цит. по: [Peston, 2005, Р. 265]).