Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Низкое качество управленческого надзора за бюджетными расходами, отклонения от утвержденных бюджетом объемов доходов и расходов, задолженность по оплате расходов и совокупные финансовые риски прочих структур государственного сектора – именно на эти факторы следует обращать особое внимание при выявлении возможных мошеннических и коррупционных действий. Мероприятия по совершенствованию управленческого надзора в развивающихся странах включают в себя: ознакомление высших руководителей с их функциями в области финансового надзора; выявление и пресечение мошеннических действий; внедрение процедур выполнения аудиторских рекомендаций; повышение эффективности планирования и мониторинга аудита налогов, расходов и оплаты труда, а также процедур расследования фактов мошенничества; выявление и привлечение виновных к ответственности.

Страны с активным участием внешних сторон в контроле государственных расходов имеют более низкие значения индекса восприятия коррупции. На рис. 8.4 показатели участия общественности и подотчетности по шкале Кауфманна – Краая сопоставляются с индексом восприятия коррупции Transparency International. Индикатор участия общественности и подотчетности Кауфманна – Краая, разработанный Всемирным банком, отражает различные аспекты политического процесса, гражданских свобод и политических прав, в том числе масштабы участия граждан страны в избрании правительства. Кроме того, он характеризует независимость средств массовой информации, которые играют важную роль в мониторинге деятельности властей и обеспечении их подотчетности за свои действия. Согласно результатам исследования индекс восприятия коррупции ниже в тех странах, где население активно участвует в деятельности государственного сектора.

При определении механизмов участия внешних сторон в бюджетном процессе следует искать баланс между требованиями на стороне спроса о повышении подотчетности и мерами по совершенствованию системы PFM, принимаемыми на стороне поставки. Антикоррупционные реформы по своей сути являются политическими. Для достижения оптимальных темпов реформирования необходимо тщательно взвешивать требования потребителей повысить прозрачность и подотчетность, сопоставляя их с принимаемыми государством мерами по совершенствованию системы PFM. Если возможности правительства ограничены, растущее давление с целью обеспечить подотчетность такого правительства может привести к политической нестабильности. Прежде чем удовлетворять требования к подотчетности, необходимо создать соответствующие технические возможности. В политически сложной обстановке техническая модернизация, как бы она ни именовалась, будет способствовать противодействию коррупции в сфере PFM. Реформы, в ответ на требования к системе PFM со стороны потребителей, должны реализовываться поэтапно, исходя из условий страны. В связи с этим полезным может оказаться платформенный подход к реформированию (Brooke, 2003). Каждая платформа ориентирована на максимальный результат, достижению которого должны способствовать отдельные реформы. Согласно платформенному подходу, для достижения успеха необходимо проводить реформы в определенной последовательности: совершенствование технической базы в целях обеспечения функциональности бюджета, реформы по повышению внешней прозрачности финансовой информации и расширению участия внешних сторон в бюджетном процессе, реформы по усилению внешней подотчетности в сфере PFM. О значении технической модернизации в борьбе с коррупцией говорилось выше. В следующем разделе рассматриваются механизмы обеспечения внешней прозрачности и подотчетности и их роль в снижении риска коррупции.

Для продуктивного участия надзорных структур необходимо повышать прозрачность финансовой информации. Танци (1998) указывает на наличие устойчивой корреляции между отсутствием прозрачности и коррупцией. Прозрачность бюджетной информации предполагает обеспечение доступа к бюджетной документации, текущей и годовой финансовой отчетности. Публичность регулярной, точной и своевременной финансовой информации, изложенной в понятной форме, имеет большое значение для продуктивного участия в бюджетном процессе законодательных органов и гражданского общества.

В зависимости от конституционной формы правления законодательная власть нередко воспринимается как основная структура, обеспечивающая подотчетность правительства. Эффективному участию законодательных органов и комитетов зачастую мешает непонимание законодателями бюджетного процесса и своей роли в этом процессе, неопределенность правовых полномочий, а также слабость технических возможностей и политических стимулов для эффективного выполнения законодателями своих функций в отношении бюджета (Alesina and Perotti, 1994, 1996). Укрепление законодательных комитетов, законодательных органов контроля и исследовательских учреждений, разработка эффективной структуры бюджета, которая дает законодателям достаточно времени для вмешательства на стадии принятия политических решений – таковы возможные направления реформирования в целях расширения возможностей участия законодательных органов в бюджетном процессе.

В развивающихся странах участию гражданского общества в бюджетном процессе мешают слабые технические возможности, незнание процесса, непонимание того, как внешние организации способны повлиять на этот процесс, а также чрезмерная сложность бюджетной документации. Ключевые стратегии реформирования должны быть направлены на повышение осведомленности и расширение возможностей участия гражданского общества и СМИ в бюджетном процессе, а также на представление бюджетной информации в понятной форме. Например, в 1999 г. в ЮАР была создана Организация по мониторингу подотчетности государственных органов, которая должна была следить за действиями правительства в отношении выявленных фактов коррупции. Эта структура стала важным источником информации для населения. Со временем организация переключила внимание на структурный аспект неэффективного управления финансами, который порождал злоупотребления и коррупцию. Она начала контролировать соблюдение ведомствами, осуществляющими расходы, регулятивных норм и административных инструкций, касающихся управления государственными финансами.