Светлана Паречина - Исполнительная власть как индикатор государственного управления

С.Г.Паречина, кандидат политических наук

Исполнительная власть как индикатор государственного управления

Согласно теории разделения властей, государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Если сопоставить развитие "властей" в современном мире, то без особого труда обнаружится, что наибольшим динамизмом отличается исполнительная власть, ибо она более восприимчива, чувствительна к ходу событий, связана с ними тысячами нитей, видимых и невидимых. Она отвечает своему назначению именно тогда, когда не только улавливает и отражает перемены, происходящие как в обществе в целом, так и в отдельных его сферах, но и предвидит такие перемены, создает предпосылки для их прихода и видоизменяется вместе с ними, приспосабливается к новым временам.

Разгадка динамизма исполнительная власть кроется в ее функциях, условно называемых правоприменительными, законоисполнительными. Необходимо учитывать, что эти функции сводятся, прежде всего, к текущему управлению, носящему в основном оперативный характер. Исполнительная власть организует реализацию принципиальных установок, принятых в законах, что подразумевает решение многих конкретных вопросов. Исполнительная власть не только применяет законы и выполняет закрепленные в них установления, но и сам издает нормативные акты или выступает с законодательной инициативой. Сущность исполнительная власть раскрывается через реализацию ею своих функций.

Основные признаки и функции исполнительной власти

Первым ученым, который наряду с законодательной властью выделил исполнительную власть (ИВ) и дал ей краткое историческое и юридическое описание, был английский философ Дж.Локк. Но именно Монтескье принадлежит заслуга обоснования и показа ИВ на таком историческом и периодическом фоне, который увидел весь культурный мир. Внешне данная ветвь власти представлена системой органов государственного и муниципального управления или, что одно и то же, системой органов ИВ. К ним относятся президент или монарх (в президентских республиках или абсолютных монархиях), правительство, министерства и ведомства, органы муниципального управления, государственные учреждения и предприятия. Органы ИВ образуют из себя сложную, иерархически расположенную систему инстанций. Такое построение является логическим следствием территориального деления страны и невозможностью из центра управлять всеми территориями и объектами. Функционирование нескольких уровней органов ИВ создает бюрократическую пирамиду, но дает возможность эффективно осуществлять госуправление и организовывать контроль вышестоящих органов за нижестоящими.

Органы ИВ осуществляют руководство административно - политической, социально-культурной и в известной степени производственно-трудовой деятельностью во всех ее многообразных проявлениях, что неизбежно придет этой деятельности в силу ее постоянства профессиональный характер. Хотя общее руководство органом требует единства в его деятельности, каждый орган в связи с осуществлением различных задач управления подразделяется на соответствующие структурные подразделения - отделы, управления, департаменты, секторы. Такое структурное подразделение представляет совокупность государственных должностей, занимаемых госслужащими.

Корпус госслужащих характеризует данную власть с внутренней стороны. Государственная служба - второй существенный признак рассматриваемой категории. Она является составной частью ИВ на всех этапах ее исторического развития. Корпус госслужащих, называемых по-другому бюрократией, по справедливому выражению М.Вебера, является необходимой частью любой социальной организации и в первую очередь - государственной. Поэтому государство посредством правового регулирования направляет деятельность госслужащих (посредством законов о госслужащих и других нормативных актов).

Одним из основных признаков, характеризующих данную власть, является использование органами и должностными лицами государственно-властных полномочий, того, что можно называть административной властью в узком смысле. Властные полномочия, полученные для исполнения законов, определяют два рода исполнительной деятельности - связанной и свободной. В первом случае закон может точно установить, что должны делать исполнители - органы, лишив их свободы усмотрения и предусмотрев детали их поведения. Но закон не может определить и предусмотреть всех изменчивых обстоятельств конкретной жизни, с которыми приходится иметь дело госуправлению В этом случае закон может определить общие принципы деятельности, предоставив органам ИВ "некоторый бланкет в исполнении частностей" и разрешив на этом основании издавать этим органам административные акты, как нормативные, так и индивидуальные.

Таким образом, в госуправлении имеет место деятельность органов, с одной стороны, основанная на прямом исполнении закона, а с другой стороны, на свободном усмотрении в границах, предусмотренных законом. Все практические преобразования в текущей государственной и общественной жизни ИВ может осуществлять, опираясь на рычаги административно-властных полномочий. С этой точки зрения она представляет собой огромную организующую и созидательную силу.

Важным признаком ИВ является ее широкие возможности использовать для решения стоящих перед ней задач административное принуждение. Институт административного принуждения - необходимый атрибут данной власти, известный всем европейским государствам. Его применение выражается в виде административного ареста, краткосрочного задержания гражданина, применения работниками милиции холодного и огнестрельного оружия, использование войск внутреннего назначения для наведения общественного порядка в чрезвычайных ситуациях и т.д. Административное принуждение - не бесконтрольное насилие, а основанная на законе и обусловленная им деятельность органов ИВ, направленная на охрану общественного порядка, безопасности граждан, их прав и интересов.

К признаку, характеризующему ИВ как применяющую принуждение, примыкает другой, показывающий ее как категорию, имеющую предметный характер. Законодательная власть реализуется в форме издания законов и контроля за органами ИВ. Но у нее нет рычагов, с помощью которых можно управлять группами людей, использовать финансовые и материальные средства, силовые структуры. В аналогичном положении находится и судебная власть. Судебные органы выносят приговоры по уголовным делам, разрешают гражданские споры, отменяют неправомерные решения должностных лиц. Однако их управленческие и, следовательно, материальные и финансовые возможности крайне ограничены. Такими возможностями обладает ИВ, которая опирается на обширные территории, контингенты людей, финансовые и информационные ресурсы, использует механизм служебных продвижений и поощрений. Кроме того, в руках органов ИВ находятся силовые структуры: армия, МВД, госбезопасность.