Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

В рамках образовательного сектора полезными для повышения осведомленности о профессиональных стандартах и повышения эффективности в целом оказались кодексы поведения учителей, в которых изложены ясные параметры профессионального поведения и деятельности (пример 2.2). Учителей следует рассматривать в качестве основного фактора качественного образования. Кроме хорошей оплаты и подготовки профессия учителя должна быть почетной и признанной, как во многих странах Восточной Азии.

В сравнительном обзоре, проведенном Международным институтом планирования образования в Бангладеш, Индии и Непале, утверждается, что кодекс поведения учителей может способствовать улучшению результатов деятельности и сокращению невыходов на работу. В числе основных элементов кодекса должны быть:

• четкое определение задач;

• широкое распространение;

• установление как общественного, так и профессионального контроля за соблюдением;

• строгое распределение функций мониторинга между ключевыми заинтересованными сторонами;

• подготовка персонала в области образования.

Улучшение доступа к необходимой и полезной информации о государственных расходах также может сокращать масштаб коррупции, усиливать прозрачность и подотчетность (Bellver and Kaufmann, 2005). Халлак и Пуассон (Hallak and Poisson, 2005) обнаружили, что более свободный доступ к финансовой информации особенно полезен в ситуациях, где администрирование программ монополизировано и государственные чиновники получают низкие зарплаты.

В этой связи обзоры расходования средств госбюджета могут быть весьма эффективными. В одном из исследований (Reinikka and Svensson, 2006) были отмечены гигантские утечки в образовательной системе Уганды – в среднем не более 13 % средств, выделенных на одного учащегося, достигало школ. Остальные 87 % местные чиновники использовали на цели, не имеющие отношения к образованию. Но когда информацию о средствах, переведенных в школьные округа, стали публиковать в газетах и сообщать по радио, ситуация изменилась. Каждую школу также обязали вывешивать информацию о полученных средствах на школьной информационной доске. Через три года 90 % средств центрального правительства, выделенных на одного человека, стало достигать местных школ (Chapman, 1991; Reinikka and Svensson, 2006). Обзор расходования средств госбюджета в Кении показал, что перечисление средств напрямую школам оказалось эффективным, школы стали получать средства вовремя (PricewaterhouseCoopers, 2005). Раньше поток средств в школы задерживался или терялся по мере перехода от одного правительственного офиса к другому. Прямое распределение оказалось более удачным в подавляющем большинстве школ, создавших системы слежения для обеспечения прозрачности. Эти примеры показывают, что даже в странах со сравнительно высоким уровнем коррупции возможно «оградить» сектор образования путем повышения подотчетности и прозрачности вплоть до конечных пунктов назначения. Информация о ресурсах, которые должны достичь школ, включая количество учителей и информацию об их отсутствии, может помочь в сокращении злоупотреблений.

Чтобы сделать кампанию по снижению уровня невыходов учителей на работу более эффективной, необходимо повысить осведомленность общественности о социальных и экономических издержках, связанных с невыходами на работу. Мы задокументировали потенциально высокие затраты как с точки зрения бюджета, так и процесса обучения. Требования перемен на уровне политики или институтов должны исходить от населения в целом – от учащихся, родителей и даже от учителей. Повышение информированности особенно важно там, где родители и сами учителя не считают невыходы на работу формой коррупции или действий, требующих разрешения, возможно, потому, что они регулярно происходят в других местных институтах, обслуживающих население. В Уганде обзор национальной добропорядочности, проведенный в 1998 г. неправительственной организацией Community Information, Empowerment and Transparency (CIET) в сотрудничестве с главным инспектором Уганды, показал, что граждане реже платят «дополнительные взносы» при наличии доступа к информации о функционировании государственной службы (CIET, дата отсутствует). Таким образом, хотя борьба с коррупцией в образовательном секторе важна, в долгосрочном плане не менее важно использовать образование и специальные программы для повышения информированности общественности о расходах, связанных с невыходами учителей на работу.

Более тщательный контроль местных школ может помочь в ограничении коррупционной практики. Его проведение возможно в большинстве случаев при существующем регулировании. Усиленное инспектирование, документирование случаев появления учителей-«призраков», повышение частоты и качества аудита и принятие корректирующих мер – вот примеры мониторинга, который помогает снизить уровень отсутствия учителей на рабочих местах. Внедрение информационных систем управления образованием (Education Management Information System – EMIS) на уровне школ позволит собрать данные, необходимые для лучшего понимания проблемы невыходов учителей на работу, а также справиться с коррупционной практикой при назначении и увольнении учителей (пример 2.3). Необходимо не только проводить оценку знаний, сравнение эффективности и определение профпригодности с целью увеличения подотчетности школ (World Bank, 2006a), но и осуществлять контроль затрат и результатов, без которого власти не могут нормально управлять образовательной системой. Одним из путей управления подотчетностью является стандартизация тестов. Например, в Мексике расширили систему национальной и международной оценки с целью обеспечения подотчетности (World Bank, 2006a).

Осуществление программы EMIS в Гамбии обеспечило объективный контроль работы учителей и их ранжирование по старшинству, знанию языков, специализации и другим факторам, учитываемым при распределении учителей по школам. По некоторым данным, наличие такой информации затрудняет увольнение учителей на основе личных предпочтений и связей. В Либерии подобная программа провалилась после попыток внедрить ее на протяжении двух лет, поскольку завучи отказывались предоставлять точные данные для ежегодных обзоров деятельности школ.

Стимулы могут помочь в борьбе с невыходами на работу, но они нуждаются в контроле, чтобы не превратиться в еще один источник коррупции. Например, Кремер и Чен (Kremer and Chen, 2001), наблюдая за группой учителей дошкольного учреждения в Кении, отметили более высокий уровень отсутствия во время неожиданных проверок, чем утверждали завучи, которые специально подавали неверные сведения о посещаемости, чтобы учителя получали премии. Однако в Чили давно действует программа стимулов, основанная на результатах деятельности учителей и школы, разработанная с целью повышения качества образования (Cox, 2006).