Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Число комитетов, которых в момент создания в 1994 г. было 16, к 1999 г. перевалило за 400. В их составе национальная федерация MFPC, региональные, провинциальные и муниципальные комитеты. Результаты деятельности комитетов впечатляют – здесь и конфискация тысяч досковых футов древесины стоимостью около 350 млн филиппинских песо, и уничтожение мелких незаконных лесопилок, и закрытие крупных незаконных лесопилок, и арест и привлечение к суду крупных незаконных заготовителей леса. Всего к 1999 г. было зарегистрировано 360 случаев, из которых 285 завершились осуждением виновных (Embido, 2001).

Деятельность MFPC высветила ряд важных моментов. Во-первых, комитеты стали местом, куда люди моли сообщать о незаконной деятельности в их районе, особенно когда они не доверяют правоохранительным органам или боятся мести со стороны нарушителей закона. Во-вторых, MFPC настроили общественное мнение против преступлений в лесном секторе и оказались эффективным средством устрашения нарушителей закона, особенно если те являются известными общественными фигурами, боящимися огласки. В-третьих, MFPC и правоохранительные органы эффективно сотрудничали и предпринимали совместные действия против преступников, действующих в лесном секторе. И, наконец, MFPC оказали заметное влияние на другие общественные организации, не охваченные программами Всемирного банка, вдохновив их на создание собственных программ по защите леса на Филиппинах.

Механизмы реализации подотчетности варьируют в зависимости от специфики традиций и институтов каждой страны. Хотя заинтересованные группы противодействуют реформам, опыт показывает, что изменения можно инициировать и продвигать с помощью внешней поддержки (например, со стороны агентств, оказывающих спонсорскую помощь) и неправительственных организаций. Боливия и Эквадор создали системы, обеспечивающие независимый надзор и мониторинг со стороны общественности и таким образом способствующие усилению подотчетности перед заинтересованными сторонами. Пример 3.8 иллюстрирует такие подходы.

В 1999 г. после начала общенационального процесса эквадорское Министерство экологии разработало новую лесную политику, признающую необходимость управления лесными ресурсами страны, чтобы реализовать полный спектр услуг – заготовку леса и других продуктов и сохранение экологических функций (ITTO, 2002).

Признав, что прозрачность и подотчетность крайне важны для успеха этой политики, правительство в апреле 2000 г. выпустило Административное решение 346, в котором пересмотрело правила применения существующего Закона о лесном хозяйстве и сохранении защищенных зон и природы. Следует отметить три момента. Во-первых, новые стандарты экологически устойчивого управления лесным хозяйством позволили лесной администрации следить за вырубкой, опираясь на поддающиеся проверке индикаторы. Они обеспечили прочную основу для экологически устойчивого управления лесами и предотвращения незаконных и разрушительных вырубок в Эквадоре.

Во-вторых, решение учредило в стране внешнюю систему надзора за лесами. Надзирающая организация, известная как Green Surveillance (Vigilancia Verde), а также представители вооруженных сил, полиции и пяти неправительственных организаций отвечают за контроль транспортировки круглого леса в места продажи и обработки через контрольные пункты на основных транспортных маршрутах. (В течение первого года Green Surveillance арестовала в пять раз больше незаконной древесины, чем было арестовано годом ранее, подтвердив тем самым свою эффективность.) Еще одним элементом внешней системы надзора за лесами является программа «Лесной староста» (Regencia Forestal). Лесные старосты, лицензируемые государством и работающие с его санкции, следят за тем, чтобы лесозаготовки, разрешенные лесной администрацией, полностью соответствовали плану (FAO, 2005).

Третье кардинальное изменение предусматривало заключение Министерством экологии контракта с надзирающей организацией на передачу ей значительной части административных и контролирующих обязанностей. Организация должна была отвечать в том числе за выдачу лицензий на вырубку леса, разрешений на транспортировку леса, за контроль деятельности лесных старост, за надзор за мобилизацией лесных продуктов и сбор налогов на вырубку государственного леса и передачу его правительству. Идея заключалась в улучшении администрирования и повышении его прозрачности. Освободившись от некоторых традиционных обязанностей, Министерство лесного хозяйства смогло сосредоточить ресурсы на контроле соблюдения законодательства и других стратегических функциях.

Система начала работать в 2003 г., когда был заключен контракт с эквадорским подразделением SGS на выполнение административных функций министерства, и всего через несколько месяцев объем конфискованной древесины увеличился вдвое. Однако попытка правительства передать функции министерства сторонней организации была оспорена, и Эквадорский конституционный трибунал поддержал возражение. Поэтому работу SGS приостановили, а административные и контролирующие функции вернули Министерству экологии. Таким образом, в данный момент в Эквадоре отсутствует эффективная система контроля, и основную идею ее стратегии управления лесом осуществить невозможно (Navarro, Del Gatto, and Schroeder, 2006).

Целый ряд незаконных действий в лесном секторе связан с неадекватностью законодательства. Рядовой является ситуация, когда закон не признает традиционное право доступа местных общин к лесным ресурсам и их использования (не говоря уже о владении). В результате эксплуатация леса этими общинами часто считается незаконной.

Розенбаум (Rosenbaum, 2004) выделяет два вида недостатков правовой системы, ведущих к преступному поведению: недостатки законов и недостатки их соблюдения. Недостатки законов – это конфликты в правовых нормах, в которых «установленные права на ресурсы не соответствуют представлениям людей или общин»; нарушения, которые невозможно обнаружить, когда закон написан так, что его трудно выполнять; недостаточно серьезные взыскания, которые не могут удержать от преступного поведения {56}. Недостатки соблюдения законодательства – это неэффективное разрешение конфликтов; несправедливое применение закона, в том числе предвзятость, заступничество и коррупция; неисполнение законов агентствами, работающими в лесном секторе; отсутствие контроля соблюдения законов за пределами лесного сектора.

Необходимо тщательно изучить правовую систему конкретной страны и убедиться, что в ней имеются «правильные» законы, выполнение которых возможно проконтролировать (см. пример 3.9 об опыте законодательных реформ в Боливии).