Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Жители острова Сагар, расположенного в национальном парке Сандербанс в Индии, получают электроэнергию, вырабатываемую солнечными батареями, от Администрации по развитию возобновляемых источников энергии Западной Бенгалии. Типичная установка обслуживает примерно 120–150 домохозяйств, расположенных рядом. Местный комитет следит за всеми операциями, включая доставку счетов, сбор платежей и работу системы. Потребители платят за электроэнергию в два раза больше, чем жители материка государственному предприятию энергоснабжения. Электричество подается всего на несколько часов по вечерам. Потребление ограничено приблизительно 7–10 кВт ·ч в месяц – при превышении лимита подача блокируется миниатюрными автоматическими выключателями, установленными в домах. Хищения электричества практически отсутствуют, и случаи неплатежей крайне редки благодаря огромному давлению со стороны соседей и самостоятельному мониторингу группы пользователей.

Отношение людей к частным предприятиям энергоснабжения подкрепляет эти наблюдения. Частные предприятия десятилетиями обслуживают Калькутту и Мумбаи, Индия. Несмотря на изменения в управлении, их коммерческие процедуры намного лучше, чем на государственных предприятиях. За отчетностью следят, а воровству противодействуют. Коммерческие убытки, включая убытки от воровства, составляют около 12–15 %, что в два раза меньше, чем на государственных предприятиях, где они колеблются в пределах 30–35 %. Население осознает, что частные предприятия работают лучше, и относится к ним совсем не так, как к государственным комитетам по электроэнергии, обслуживающим соседние районы. Даже правительство уважает операционные принципы частных компаний, и в результате политическое вмешательство в их работу минимально. В отличие от государственных электроэнергетических управлений эти предприятия прибыльны.

Предприятия энергоснабжения регулярно тратят крупные суммы на закупку различных товаров: оборудования для капитальных проектов, материалов для работы и техобслуживания, энергии на основе долгосрочных соглашений и краткосрочных контрактов на рынке, топлива для электростанций и аутсорсинговых услуг. Конкурентные торги обычно считаются наилучшим путем обеспечения прозрачности. Но даже при проведении конкурентных торгов в сфере закупок существуют многочисленные возможности для коррупции. Обычно они проявляются в виде инициативных заявок, кредитов поставщиков и «срочных» закупок, в которых конкуренция практически или полностью отсутствует, качество вызывает сомнения, а уважаемые фирмы отказываются от участия. Даже там, где проводятся конкурентные торги, слишком общие технические требования и явно нереальные сроки и условия оставляют пространство для посттендерных переговоров с участниками торгов и последующих взяток. Сочетание продажности и некомпетентности менеджеров можно наблюдать во многих аспектах деятельности. Контракты, заключаемые без получения права собственности на землю или без землеотвода, без необходимых экологических или других разрешений и предоставления четких данных о рельефе и состоянии участка и грунта, открывают широкие возможности для судебных процессов с подрядчиком. В определенной мере плохое составление контрактов можно объяснить обычной некомпетентностью, но, учитывая сильные связи между подрядчиками и менеджерами предприятий, не исключено, что лазейки оставляются специально. Окончательное урегулирование споров, независимо от того, происходит это с участием суда, арбитража или в результате обсуждений, неизменно заканчивается в пользу подрядчика за счет предприятия.

Несмотря на детально разработанные правила и процедуры на большинстве предприятий энергоснабжения, закупки оборудования, запчастей и расходных материалов уязвимы для коррупции по многим причинам. Технологии становятся все более сложными, и менеджеры предприятий, ответственные за принятие решений по тендерам, обычно находятся на шаг позади частных подрядчиков и поставщиков, которые лучше знают технические возможности. Менеджеры по закупкам могут намеренно составлять неоднозначные технические требования и документы для торгов, нереалистичные графики проведения торгов и выполнения контракта и использовать субъективные или непрозрачные критерии отбора и оценки участников. Во время выполнения контракта сертификация качества, поставок и поэтапные платежи также дают возможности для коррупции.

Контракты с независимыми поставщиками энергии, так же как и контракты на покупку крупного оборудования, очень сложны. Они быстро становятся областью компетенции нескольких специалистов. Распространение соответствующей информации и ее использование населением затрудняется, создавая возможности для крупномасштабной коррупции со стороны лиц, принимающих решения. Опыт ряда развивающихся стран показывает, что часто договоры на покупку энергии подписываются не в интересах предприятий энергоснабжения или потребителей. По данным исследования Всемирного банка (Albouy and Bousby, 1998), независимые поставщики энергии часто взвинчивают цены для предприятий. Нередко объем энергии, произведенной по контракту, превышает спрос, но правительство обязано купить согласованное количество энергии {63}.

Многие из этих контрактов заключаются на основе меморандумов о взаимопонимании с производителями электроэнергии, а не через прозрачные и открытые конкурентные торги. Правительства и государственные предприятия энергоснабжения иногда выдвигают самые убедительные аргументы, чтобы не проводить конкурентные торги, утверждая, например, что процедура не применима, когда инвестор из частного сектора осуществляет проект с использованием собственных ресурсов; что непродуктивно настаивать на проведении конкурентных торгов, когда участвующий в проекте иностранный консорциум состоит из известных международных компаний, работающих в области энергетики, производства энергетического оборудования и инжиниринга; что конкурентные торги требуют дорогостоящей и длительной подготовительной работы; что у них нет знаний и опыта для оценки предложений, а также для выявления и распределения рисков. В самом деле, широкий выбор видов топлива и быстро меняющиеся технологии производства электроэнергии затрудняют принятие решений во многих развивающихся странах, которые не имеют опыта оценки результатов использования электростанцией конкретного вида топлива или технологии.

Крупные контракты, подписанные с независимыми поставщиками энергии при отсутствии сильных институтов контроля, создают широкие возможности для получения незаконной выгоды влиятельными лицами, принимающими решения. Переговоры проводятся тайно, протоколы не ведутся или ведутся очень схематично. Затраты страны и незаконная выгода участников контрактов огромны. Проиллюстрируем на нескольких примерах размеры обращающихся сумм.