Тамара Кондратьева - Актуальные проблемы Европы №4 / 2012

23 июня 2011 г. правительство С. Берлускони приняло законопроект № 89, увеличивший максимальный срок пребывания нелегалов в центрах идентификации и высылки с 6 до 18 месяцев. Таков был ответ итальянских национальных властей на решение Суда ЕС от 28 апреля 2011 г. о том, что положение «Пакета мер в области безопасности» 2009 г., приравнивающее нелегальный статус иммигранта к уголовному преступлению с наказанием до четырех лет лишения свободы, противоречит директиве Совета 115/2008 и, следовательно, не может применяться на практике.

5 августа 2011 г. в Италии вступил в силу Закон № 181 о репатриации нелегальных иммигрантов в соответствии с директивой 115/2008. 12 сентября Италия и Тунис подписали экстренный план по репатриации. В целом с 6 апреля по 9 октября 2011 г. было репатриировано более 3,3 тыс. тунисцев [Rimpatriate… 2011]. 6 октября председатель Совета министров С. Берлускони подписал указ о продлении на шесть месяцев временных видов на жительство. Таким образом, 5 тыс. магрибианцев получили возможность остаться в Италии. Принимая во внимание тот факт, что изначально число реципиентов было значительно больше, предполагается, что остальные попросту рассеялись по Европе. Законом № 235 от 8 октября 2011 г. итальянское правительство продлило режим чрезвычайного положения до 31 декабря 2012 г.

Заявления европейских лидеров о возможности введения контроля на внутренних границах широкой поддержки граждан не получили. Пограничный контроль, восстановленный правоцентристским правительством Дании под давлением Датской народной партии в июле 2011 г., после парламентских выборов в октябре 2011 г. и прихода к власти левоцентристской коалиции во главе с Х. Торнинг-Шмидт, был отменен. Более того, новое правительство провело реформу миграционного законодательства, упростив процедуру получения вида на жительство, упразднив министерство иммиграции и распределив его полномочия между другими «традиционными» ведомствами – юстиции и социальной политики.

Европарламент, со своей стороны, принял резолюцию, осуждающую меры по восстановлению контроля на внутренних границах (июль 2011 г.). В связи с этим депутаты предложили ввести новый механизм постоянного наблюдения за любыми подобными попытками со стороны национальных правительств, а также выработать процедуру оказания помощи государствам-членам, сталкивающимся с резким ростом давления на внешних границах. В результате в сентябре 2011 г. Еврокомиссия представила конкретные предложения по затронутой проблематике. Для контроля над добросовестным соблюдением шенгенского законодательства предполагается периодически направлять наблюдателей от Комиссии, а также экспертов и представителей Фронтекс в государства-члены. В случае выявления определенных недостатков они должны обозначить методы их устранения, а национальные правительства – представить соответствующий план действий. Кроме того, по предложению Комиссии дважды в год предполагается проведение дебатов в Совете ЕС и Европейском парламенте относительно эффективности функционирования Шенгенской зоны. Предложено внести изменения и в процесс принятия решения о введении контроля на внутренних границах. В том случае, если речь идет о каких-либо заранее известных масштабных событиях, например политических или спортивных мероприятиях, решение должно приниматься на уровне ЕС квалифицированным большинством по предложению Комиссии. Страны-члены могут вводить контроль на внутренних границах в одностороннем порядке только в случае непредвиденной чрезвычайной ситуации и на срок, не превышающий пять дней, например, при массовом притоке нелегальных мигрантов или лиц, подающих прошение об убежище, не имеющее достаточных под собой оснований. Решение о его продлении принимается на наднациональном уровне. Если страна-член не в состоянии обеспечить контроль на внешних границах, институты и органы ЕС (Комиссия, Фронтекс, Европол), а также другие государства-члены обязаны оказать ей соответствующую финансовую и материально-техническую поддержку.

Следует отметить, что укрепление внешних границ ЕС является одной из задач, обозначенных в Стратегии внутренней безопасности Европейского союза на 2011–2014 гг. К 2013 г. предполагается создать Европейскую систему охраны границ (European Border Surveillance System (EUROSUR)). Основные цели ее функционирования – укрепление южной и восточной частей морской границы ЕС, более тесная координация действий государств-членов со стороны Фронтекс «в духе солидарности и разделенной ответственности» [The EU Internal Security Strategy… 2010], совместный анализ рисков. Их достижение позволило бы сократить число нелегальных иммигрантов, более эффективно противодействовать организованной преступности, занимающейся контрабандой и нелегальным трафиком людей.

Еврокомиссия продолжила работу над совершенствованием «Глобального подхода ЕС к миграции и мобильности» (EU global approach to migration and mobility). По словам еврокомиссара по внутренним делам С. Мальмстрём, он «определяет стратегические рамки миграционной политики Европейского cоюза и государств – членов ЕС» [цит. по: EU unveils… 2011] и нацелен прежде всего на максимизацию положительного воздействия иммиграции на экономическое развитие Европы в духе документа ЕС Стратегия 2020. «Глобальный подход» предполагает развитие сотрудничества в области стимулирования мобильности человеческих ресурсов посредством упрощения визового режима и реализации соглашений о реадмиссии с Тунисом, Марокко и Египтом. Особый акцент также ставится на привлечении через специальные центры трудовых мигрантов из стран-партнеров и защиту их прав.

На саммите глав государств и правительств стран – членов ЕС 23–24 июня 2011 г. были одобрены предложения Еврокомиссии по реформированию миграционной политики, озвученные еще месяцем ранее и во многом перекликавшиеся с упомянутым выше посланием С. Берлускони и Н. Саркози. Происходящие события, по мнению европейских лидеров, выявили необходимость совершенствования общеевропейской миграционной политики, а также создания к 2012 г. Единой европейской системы предоставления убежища (Common European Asylum System) в рамках Стокгольмской программы 2010–2014 гг. В итоговом документе, суммирующем договоренности, достигнутые на встрече Европейского совета, отмечается необходимость развития партнерства в области мобильности человеческих ресурсов (mobility partnership) с соседствующими с ЕС на востоке и на юге странами. Проекты в рамках данного партнерства, которое рассматривается в качестве одной из составляющих Европейской политики соседства, должны быть направлены на упрощение легальной миграции и осуществление «эффективных и гуманных» мер по борьбе с нелегалами [Communication on migration, 2011]. Схожие цели преследует «Диалог со странами Южного Средиземноморья в области миграции, мобильности и безопасности» (май 2011 г.). Достичь их, по замыслу Еврокомиссии, можно посредством поддержки глубоких социально-экономических преобразований в Северной Африке: общее улучшение ситуации и повышение уровня жизни здесь должно способствовать сокращению числа нелегалов, укреплению безопасности и упорядочению миграционных потоков в Средиземноморье. При этом к каждому государству-партнеру ЕС должен выработать индивидуальный подход. Европарламент, со своей стороны, принял решение об увеличении бюджета Фронтекс в 2012 г. на 25 млн. евро для контроля миграционной ситуации в Средиземном море, а также на греко-турецкой границе.