Тамара Кондратьева - Актуальные проблемы Европы №4 / 2012

Активизировалась также работа в области формирования Единой европейской политики предоставления убежища. В октябре 2011 г. Европарламент одобрил предложения Комиссии ЕС о внесении изменений в директиву о статусе лиц, нуждающихся в международной защите. В результате индивиды, находящиеся в ситуации, схожей с положением беженцев, уравнены с последними в правах доступа к системе здравоохранения и на рынок труда. В декабре 2011 г. Европейская комиссия опубликовала сообщение о повышении солидарной ответственности государств – членов ЕС в области политики предоставления убежища. В нем содержатся конкретные предложения по формированию Единой европейской системы предоставления убежища, юридическую основу которой должны составить три директивы и два регламента: директива, устанавливающая стандарты и критерии для определения статуса лиц, нуждающихся в международной защите (Qualification Directive), директива о процедуре предоставления убежища (Asylum Procedures Directive), директива об условиях принятия лица, подавшего прошение об убежище (Reception Conditions Directive), регламент «Дублин II» (Dublin II Regulation) и регламент ЕВРОДАК (EURODAC Regulation). Органами, обеспечивающими функционирование Единой европейской системы предоставления убежища, должны стать: Европейское агентство поддержки государств-членов в области политики предоставления убежища (European Asylum Support Office (EASO)), созданное в июне 2011 г. с целью реализации политики расселения лиц, ищущих убежища в ЕС; Европейский фонд помощи беженцам (European Refugee Fund) с бюджетом в 628 млн. евро на 2008–2013 гг., учрежденный в 2008 г. и являющийся одним из четырех основных финансовых инструментов программы «Солидарность и управление миграционными потоками» (Solidarity and Management of Migration Flows). Предложено также создать Фонд убежища и миграции (Asylum and Migration Fund) с бюджетом в 3,9 млрд. евро, средства из которого могли бы идти не только на реализацию программ в области политики предоставления убежища и миграционной политики (регулирование легальной миграции и репатриация), но и интеграции иммигрантов в европейских странах. Это необходимо для устранения раздробленности финансирования между несколькими существующими в настоящее время фондами – Европейским фондом беженцев (European Refugee Fund), Европейским фондом интеграции граждан третьих стран (European Fund for the Integration of Third-Country Nationals) и Европейским фондом репатриации (European Return Fund). Успех пилотного проекта для Мальты подтвердил необходимость дальнейшего использования подобных программ. Кроме того, рассматривается возможность предоставления временной защиты прибывшим в Европу перемещенным лицам по гуманитарным причинам, что не только облегчило бы процедуру рассмотрения прошений о предоставлении убежища, но и упростило бы механизм приема их в различных государствах-членах. Европейская комиссия в то же время делает акцент на том, что «критерии для запуска данного механизма четко определены: он может быть осуществлен только в случае масштабного или неизбежного массового притока перемещенных лиц, не имеющих возможности вернуться в страну своего происхождения по причине небезопасности, в особенности если есть риск, что система предоставления убежища не справится с данным притоком без последствий для ее эффективного функционирования» [An EU agenda… 2011]. Особенно подчеркивается: единственным подобного рода историческим примером является наплыв беженцев из Косово в 1999 г., а «события 2011 г. в Южном Средиземноморье не привели к столь масштабному притоку (перемещенных. – Авт. ) лиц в ЕС» [An EU agenda… 2011].

В то же время необходимым условием для создания Единой европейской системы предоставления убежища является реформирование Дублинской системы (регламент «Дублин II» и регламент ЕВРОДАК), так как в результате ее функционирования основная нагрузка по приему беженцев ложится на периферийные страны. Сами государства-члены, включая наиболее «привлекательные» для лиц, желающих подать прошение об убежище, заявляли о ее провале. В частности, в апреле 2008 г. Финляндия перестала возвращать лиц, ищущих убежища, в Грецию как «первую безопасную страну»; так же поступили Великобритания (сентябрь 2010 г.), Швеция (ноябрь 2010 г.) и Германия (январь 2011 г.). В мае 2009 г. Европейский парламент принял пакет мер, направленных на укрепление защиты прав лиц, ищущих убежища в ЕС. Отмечалось, что для снижения нагрузки на некоторые страны недостаточно доброй воли государств-членов – необходимы юридические обязательства, которые заставляли бы членов Евросоюза проявлять солидарность. В 2010 г. депутаты Европарламента также предложили создать механизм финансового поощрения тех государств, которые готовы принять на своей территории беженцев из других стран-членов. На пленарном заседании Европарламента 15 февраля 2011 г. было объявлено, что существующий ныне порядок предоставления убежища в ЕС является проблемой не только для Греции, Италии, Испании или Мальты, но и для всей Европы. Очевидно, что ее решение соответствующим образом и на должном уровне в будущем позволило бы избежать противоречий между государствами – членами ЕС, а также национальным и наднациональным уровнями власти, которые возникли в начале 2011 г.

Кризисная ситуация, сложившаяся в Европе в результате наплыва иммигрантов и беженцев из стран Северной Африки, подтвердила, что в настоящее время политика предоставления убежища и тем более миграционная политика остаются по большей части в ведомстве национальных правительств. Как отметила С. Мальмстрём в своей статье, посвященной европейской миграционной политике, «Европа-27 как единое целое не сдала тест на солидарность с нуждающимися в 2011 г.» [Malmström C., 2012]. Отсутствие единства в ЕС подтверждается также тем, что «в первой половине 2011 г. 75 % всех запросов о предоставлении статуса беженца были приняты только в шести государствах-членах» [Malmström C., 2012]. На межправительственной конференции в Женеве 7–8 декабря 2011 г., посвященной 60-летию Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и 50-летию Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г., страны-члены, по мнению еврокомиссара по внутренним делам, не смогли выработать общей позиции по проблеме.

В области политики предоставления убежища к настоящему времени в ЕС создана достаточно обширная законодательная база, однако некоторые механизмы отработаны не в полной мере или очевидно несправедливы (как Дублинская система) и потому порождают противоречия между государствами-членами и различными уровнями власти в ЕС. Более того, на общеевропейском уровне отсутствует главное – стратегия приема беженцев и мигрантов. Поэтому кризис 2011 г., по сути, государства ЕС регулировали в режиме чрезвычайной ситуации и в одностороннем порядке через взаимодействие с правительствами стран-доноров, посредством выдачи вида на жительство, как поступила Италия, или временного восстановления пограничного контроля, как это сделали Франция и Дания.