Сергей Шахрай - Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина

Что из всего этого остается важным сегодня?

Прежде всего, неклассическая схема разделения властей, при которой, помимо президента, существуют пять конституционных институтов, пять государственных органов, не входящих ни в одну ветвь власти. Это — прокуратура, Центральный банк, Счетная палата, Центральная избирательная комиссия и Уполномоченный по правам человека.

И замечу — несмотря на страдания конституционных теоретиков, на практике такая схема себя полностью оправдала. Вот, например, бесконечно возникает идея передать Центральный банк правительству. Ох, случись такое, представляю себе, как весь Минфин бы от радости руки потирал. И какое счастье, что по Конституции этого сделать нельзя!

Тем более что такой опыт уже был: в свое время Хасбулатов подчинил Центральный банк Верховному Совету. К чему это привело? К дикой инфляции и финансовым безобразиям.

И еще одна особая проблема. Это — местное самоуправление.

Мы с Сергеем Сергеевичем долго по этому вопросу спорили. В итоге в Конституции в статье двенадцатой записали, в общем-то, понятную и обязательную норму, взятую из Европейской хартии местного самоуправления [24] Европейская хартия местного самоуправления — международный документ, определяющий фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Принят в 1985 г. Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы. Ратифицирована Российской Федерацией (1998). , которая гласит, что местное самоуправление отделено от государственной власти. Буквально это звучит так: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Если этих слов не написать, то местного самоуправления не будет даже на бумаге.

В Европейской хартии записано, и мы в нашей Конституции это продублировали, что местное самоуправление — это осуществление публичной власти в интересах местного населения под свою ответственность и за свои деньги. Если нет хотя бы одного из этих элементов, то не надо создавать в Урюпинске (не в обиду Урюпинску будь сказано) местное самоуправление. Если у тебя нет своего имущества, своих налогов и реальной возможности что-то делать для населения, то местное самоуправление — это чистая профанация.

Почему?

Да потому, что когда мы создаем местное самоуправление директивно, то, чтобы оно реально работало, надо будет передать деньги из бюджета на местный уровень — либо из бюджета федерального, либо из регионального. Но если это деньги «от дяди», по́том и кровью не заработанные, то что с ними делают в любой стране, а не только в России? Правильно. Разворовывают.

А вот когда это твои кровные денежки, то налогоплательщики изберут такого старосту, который воровать не посмеет. Да он и сам воровать не будет, потому что это и его деньги тоже.

Если следовать такому принципу, то получается, что сейчас максимум процентов двадцать территории страны может иметь реальное местное самоуправление, не больше.

И это хорошо. Не надо спешить с созданием местного самоуправления. Пусть оно будет только в этих самодостаточных регионах. А там, где нет собственных средств, то это никакое не самоуправление, а просто нижнее — районное, поселковое, сельское — звено государственной власти. Поэтому я считаю, что до сегодняшнего дня идеи, зафиксированные в нашей Конституции по этой теме, — это норма на вырост. Ну и ничего страшного. Когда-нибудь пригодится — дорастем.

А еще мне часто задают вопрос: чего вы в свою Конституцию не записали?

Обычно я на него в шутку отвечал, что мы с Сергеем Сергеевичем не записали, что брак — это союз мужчины и женщины, заключенный по любви.

Но оказывается, что в нынешние времена эта шутка перестала быть шуткой. Собеседники теперь всерьез допытываются: «А почему не записали? Разве это не надо прописывать в Конституции?». Я отвечаю: «Мы не записали, потому что посчитали любовь неконституционной материей. Ведь речь идет о личных и интимных отношениях между двумя — мужчиной и женщиной. А теперь, глядя на то, что с институтом семьи в мире и в стране происходит, думаю, что, может быть, надо было сразу написать пару строк на эту тему».

Подобная норма давно записана в Конституции Болгарии, в 2013 году появилась по результатам референдума в Конституции Хорватии. А с 2020 года есть и у нас.

Болгары записали про «добровольный союз», хорваты — про «жизненное единение» (životna zajednica), у нас — просто «союз» мужчины и женщины. А вот слов «по любви» там все-таки нет.

Любовь — штука такая, что ни в одну конституцию не впишешь…

А вписать, кстати, ох, сколько всего разного предлагали.

К тому времени, как мы с Алексеевым занялись проектом, уже почти два года поправки в Конституцию были формой политической борьбы. Я уже писал, что их примерно штук четыреста приняли. Текст действующей Конституции разбухал как на дрожжах. Одно противоречило другому… И при всем том жизнь за окном менялась так быстро, что все эти поправки устаревали чуть ли не в момент их принятия.

Поэтому, занимаясь новой Конституцией, мы с Сергеем Сергеевичем исходили из того, что ее текст должен быть очень компактным, рамочным. Мы решили, что построим фундамент, стены и крышу нового государства, защитим здание от землетрясений и прочих угроз, но не будем предписывать, где окна и двери вырубать, какого цвета обои клеить и какую мебель ставить.

Мы считали, что Конституция — это не инструкция для газовой горелки, в которой всё давно размечено, каждая деталька подробно описана. Она должна быть одновременно и базой для сохранения стабильности, и инструментом для развития. Ведь мы же строим совсем новое общество и новую российскую государственность. Ситуация меняется каждый день. Будь ты хоть ста пядей во лбу, всё равно невозможно предугадать, как пойдет политическое творчество, какие из моделей приживутся, какие — нет, какие возникнут политические традиции…

То есть нужно было сделать так, чтобы Конституция не теряла своей актуальности, могла настраиваться на запросы времени, но притом не отходила от базовых принципов и основ. Задача сложная, но мы придумали необходимый для этого механизм.

А именно — создали два конституционных института.

Первый — это институт конституционных законов.

Звучит сложно, но на деле все просто и однозначно.

Если возникла какая-то проблема или новшество уровня Конституции, то не надо из-за этого менять всю Конституцию целиком: давайте примем федеральный конституционный закон. Часть таких законов прямо поименована в Конституции, записана как бы на вырост, потому что в 1993 году было представление о принципиальных вещах, но никто не мог заранее знать все детали: как должен работать на практике тот или иной институт. Это уже прерогатива законодателя — взять за основу конституционные принципы и расписать все правила, урегулировать соответствующие отношения.