Сергей Шахрай - Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина

Что означает такой переворот на практике? Очень многое. Как только в Конституцию была включена такая доктрина, то сразу оказалось, что государство уже не вправе по своей воле лишить человека гражданства и родины, как в свое время лишили гражданства Солженицына {47} 47 Солженицын Александр Исаевич (1918–2008) — русский писатель, общественный и политический деятель, жил и работал в СССР, Швейцарии, США и России. Был лишен гражданства СССР в 1974 г. В 1990 г. гражданство было восстановлено указом М.С. Горбачёва. , Войновича {48} 48 Войнович Владимир Николаевич (1932–2018) — русский прозаик, поэт и драматург. Лишен гражданства СССР в 1981 г., восстановлен в гражданстве в августе 1990 г. указом М.С. Горбачёва. , Вишневскую и Ростроповича {49} 49 Знаменитая артистическая пара — оперная певица Галина Павловна Вишневская (1926–2012) и виолончелист, композитор и дирижер Мстислав Леопольдович Ростропович (1927–2007) в 1978 г. решением Президиума Верховного Совета СССР были лишены советского гражданства. В 1990 г. гражданство было восстановлено. и многих других.

Кроме того, в нашей Конституции записаны и права, которые являются, по сути, правоотношениями гражданина и государства. Право и обязанность служить в армии, право избирать и быть избранным — эти права не ваши и не мои лично, это грани наших отношений с государством. И эти права связаны с гражданством, то есть с нашим российским статусом. Если ты не гражданин России, ты не можешь избирать и быть избранным. Если ты не гражданин России, ты не обязан и не должен служить в нашей армии.

Часть прав связана с социальными гарантиями. Но здесь мы отстояли модель, что трудовые, социальные и личные права не должны быть связаны с гражданством. Поэтому, если иностранец живет и работает в России, он должен получать такую же зарплату и возможности социальной защиты, как российский гражданин.

Что же касается третьей страницы , то написать ее было самой сложной задачей. Потому что речь шла о механизме осуществления государственной власти, а именно о схеме взаимодействия и балансе сил в «бермудском треугольнике»: парламент — президент — правительство. В тогдашней политической ситуации, когда ветви власти были в жестком противостоянии, нам нужно было создать какой-то инструмент «принуждения к согласию».

И самый главный вопрос: куда в этой схеме поставить президента?

Мы нашли выход.

Во-первых, мы отошли от классического разделения властей и вынесли президента «за рамки», вернее, поставили «над» ними: российский президент, как глава государства и арбитр, не входит ни в одну из ветвей власти. Кстати, он в нашей Конституции не один такой. Центральный банк, прокуратура, Счетная палата, уполномоченный по правам человека, Центральная избирательная комиссия — это тоже государственные органы «вне» механической схемы разделения властей, с особым статусом и компетенцией.

Во-вторых, мы решили, что Конституция должна отвечать не на вопрос, кто, в случае чего, виноват, а на вопрос — что делать?

Поэтому на третий листок мы записали алгоритмы и типовые процедуры: что надо делать, если возникнет конфликт — между парламентом и правительством, между президентом и парламентом, между центром и регионами, между ветвями власти внутри региона и так далее.

И это, как я считаю, самая главная наша находка. Потому что она гарантирует политическую и общественную стабильность. Неважно, кто конкретно будет президентом, председателем правительства, главой региона — фамилии можно менять, но вот процедуры остаются стандартными.

Если, к примеру, поссорились правительство и парламент, то оба этих органа могут или попробовать найти консенсус самостоятельно, или обратиться в Конституционный суд, или призвать президента в качестве арбитра. А что в этом случае может сделать президент? Он может также обратиться в Конституционный суд, может созвать согласительную комиссию, может сформировать новое правительство или назначить досрочные выборы парламента. Существует целый набор процедурных правил, которые никак не окрашены политически.

Если возник конфликт центра и регионов, то можно опять-таки обратиться в Конституционный суд, либо создать согласительную комиссию, либо в исключительных случаях ввести войска. Последнее называется «федеральное вмешательство» и существует во всех федеративных государствах. Правда, прямо в нашей Конституции про введение войск записано не было. Но в 1995 году Конституционный суд рассмотрел такую ситуацию и де-юре легализовал концепцию скрытых полномочий президента, указав, что это не только право, но и обязанность главы государства: применить все силы и средства, чтобы сохранить территориальное единство страны. Еще один механизм, который позволяет учесть политические перемены без изменения конституционных принципов, — это нормы, в которых указано, что конкретные детали устройства и функционирования государственного механизма регулируются специальными законами. Жизнь ведь не стоит на месте, постоянно совершенствуются общественно-политические и социально-экономические отношения, и каждый раз править Основной Закон в соответствии с текущей конъюнктурой — не просто неразумно, но и опасно.

Надо сказать, что в нашей с Сергеем Сергеевичем модели у стоящего «вне» и «над» системой разделения властей президента не было права издавать указы, обладающие силой закона, то есть указы нормативно-правового характера. «Наш» президент мог только назначать председателя правительства и министров, послов и судей, присваивать гражданство, миловать и награждать. Такие акты юристы называют индивидуальными и распорядительными, поскольку они не создают для нас общих правил поведения, не обязывают всех что-то делать или не делать.

Свою концепцию мы с Алексеевым в шутку называли российской версией британской королевы .

Но в ходе одного из обсуждений Борис Николаевич даже не стал этот момент дискутировать, а жестко сказал, что ситуация в стране такова, что обязательно надо вписать в Конституцию право президента издавать указы, которые обладают силой закона. Ельцин считал, что без этого при оппозиционном парламенте, бесконечно вставляющем ему и правительству палки в колеса и не принимающем никаких важных для развития страны решений, он обойтись не сможет. Просто не сможет делать дело, ради которого стал президентом страны.

И, как показала история, он был прав. Примерно до второй половины 1990-х Ельцину пришлось издавать свои указы, имеющие силу закона, чтобы продолжать реформы, строить новую экономику и государство. Понятно, что парламент был против.

В конце концов дело дошло до Конституционного суда. И в 1996 году, прямо в день моего рождения — 30 апреля, Конституционный суд вынес исторический вердикт, подтвердивший право президента издавать указы нормативного характера. Но, конечно, не по всем вопросам, какие душа захочет, а только если нужно что-то урегулировать, а закона нет. Тогда издается указ, имеющий силу этого самого отсутствующего закона.