В. Духопельников - Петр I

Петр нашел выход. 22 февраля 1711 года, перед тем, как отправиться на войну с турецкой армией, он, «для отлучек наших», учреждает правительствующий Сенат. В состав Сената, в отличие от избрания в европейских государствах, вошли лица, назначенные царем. Сенат стал высшим правительственным учреждением России. Только 3 члена Сената из 9 представляли старинную, титулованную знать (князья М. В Долгорукий, Г. И. Волконский, П. А. Голицын). Остальные принадлежали к малознатным родам, возвысившимся лишь в XVII в. (Т. Н. Стрешнев, И. А. Мусин-Пушкин); к признанным дельцам (Г. А. Племянников); дворянам (М. В. Самарин, В. Г. Апухтин, Н. П. Мельницкий). Лишь трое из сенаторов – Мусин-Пушкин, Стрешнев и Племянников – в прошлом состояли членами Боярской думы. При Сенате учреждалась канцелярия во главе с обер-секретарем.

Дополнительные указы от 2 и 5 марта 1711 г. определили функции и порядок деятельности Сената. Ему предстояло руководить различными ведомствами, осуществлять довольно пространную и весьма сложную программу важнейших для того времени дел, начиная с торговли, налогов и кончая правосудием и смотром служилых людей. Сенаторы обсуждали дела и принимали решения коллегиально, на общем собрании, скрепляли свои решения подписями. Делопроизводство вела Сенатская канцелярия. Контроль за исполнением решений Сената осуществляли фискалы. В их задачу входило тайно подслушивать, проведывать и доносить обо всех преступлениях, наносящих государству вред. «Во всех тех делах , – значилось в указе, – фискалом надлежит толко проведывать и доносить и при суде обличать, а самим ничем ни до кого, такъже и в дела, глас о себе имеющия, отнюд ни тайно, ни явно не касатца». Интересно отметить, что за несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные – получал вознаграждения, равные половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Петр поощрял фискалов: освободил их от податей, подсудности местным властям.

В отличие от Боярской думы, Сенат уже в первые годы стал бюрократическим учреждением с назначаемыми чиновниками, делопроизводителями и подведомственными учреждениями. Связь с губерниями Сенат осуществлял через губернских комиссаров. С созданием коллегий (1718 г.) их президенты вошли в состав Сената. Однако в указе от 12 января 1722 г. Петр вынужден был признать присутствие в Сенате президентов коллегий нежелательным и неправильным « неосмотря учинено», так как оно затрудняло надзор за коллегиями и отвлекало президентов от непосредственных дел. (В Сенате остались лишь президенты Иностранной, Военной, Адмиралтейской и Берг-коллегий.) Вскоре после принятия Петром титула императора (1721 г.) Сенату было запрещено чинить «генеральные определения», т. е. издавать от своего имени общегосударственные законы.

Сенат руководил всеми учреждениями в стране. Но и за самим Сенатом Петр организовал контроль. С 1715 г. его осуществлял сенатский генерал-ревизор, или надзиратель указов, потом тот же сенатский обер-секретарь; с начала 1721 г. – штаб-офицеры гвардии; наконец с 12 января 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор. Ему помогал обер-прокурор. Во все государственные органы власти назначались прокуроры. Петр перед отъездом в Астрахань представил Сенату назначенного на эту должность П. И. Ягужинского, заявив: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте».

Новое положение о Сенате 1722 г. подтвердило его роль как высшего государственного учреждения империи, подчинение ему центральной и местной администрации. На Сенат пала вся работа по управлению. Однако Сенат оставался послушным орудием в руках Петра, который осуществлял над ним полный контроль, как личный, так и через генерал-прокурора, который выступал как « око государево и стряпчий о делах государственных».

Сенат решал важные государственные вопросы. Однако ему часто приходилось заниматься и повседневной, черновой работой. Старые приказы, многочисленные и неповоротливые, не соответствовали новым задачам и требованиям государства.

Петр еще в 1715 году дал задание своим резидентам изучить опыт работы государственных органов в иностранных государствах. Так родилась идея замены приказов коллегиями. Указ о создании новых органов управления появился 19 декабря 1718 г.« Коллегии, то есть собрании многих персон, – писал Петр, —учреждены вместо приказов, в которых президенты, или председатели, не такую мочь имеют, как старые судьи делали, что хотели. В Коллегиях же президент не может без соизволения товарыщев своих ничего учинить». Следует обратить внимание на то, что создание коллегий – это не простая реорганизация аппарата управления, а новое строительство по иным, чем раньше, принципам. За образец Петр взял европейскую, в особенности шведскую систему центральных учреждений, действовавших на принципах камерализма. Это учение о бюрократическом управлении предусматривало четкое разделение отраслей управления на началах коллегиальности, жесткую регламентацию обязанностей чиновников, специализацию канцелярского труда, наконец, однообразие штатов и жалованья. Эта система управления явилась самым ярким воплощением регулирования государственной жизни.

Создание коллегий проходило в 1718–1720 гг. Три наиболее важных коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранная) стали работать уже в 1718 г. Затем появилось еще 8. Функции коллегий определялись указами царя и не дублировали друг друга. Кроме указанных выше три коллегии заведовали финансовой системой государства: Камер-коллегия – доходами; Штатс-контор-коллегия – штатами чиновников; Ревизион-коллегия – сбором и расходованием казенных средств. Три коллегии управляли промышленностью и торговлей: Комерц-коллегия – торговлей; Берг-коллегия – металлургической, а Мануфактур-коллегия – легкой промышленностью. Юстиц-коллегия – судебными делами. Позднее к ним прибавилась Вотчинная коллегия. Особой коллегией стал и Главный магистрат – центральное учреждение для управления городами. Учредил его Петр в 1721 г. с целью «всего российского купечества рассыпанную храмину паки собрать». На местах Главному магистрату подчинялись городовые магистраты. Они пришли на смену ратуше и земским избам, деятельность которых давно заглохла. В итоге – 12 коллегий управляли на территории всей страны. Коллегиальная система управления значительно отличалась в лучшую сторону от старой, приказной системы. Изложение этих преимуществ дано в «Духовном регламенте», составитель которых отмечал, что только коллегия, а не одно лицо может выносить правильные решения: « Что един не постигнет, постигнет другой ». Коллегиальное разрешение дел обеспечивало быстроту и непрерывность по сравнению с приказами. Большие надежды возлагал Петр на коллегии как средство борьбы с произволом и продажностью чиновников, так как « президент не может без соизволения товарищев своих ничего учинить». Коллегия лучше могла обеспечить и правосудие, потому что не боялась гнева сильных людей.