Эксперт Эксперт - Эксперт № 12 (2014)

При этом краткосрочный характер ресурсов, выделяемых на поддержку моногородов, вызванный нежеланием брать на себя долгосрочные бюджетные обязательства, не способствовал формированию на уровне субъектов федерации и муниципальных образований долгосрочных стратегий реструктуризации моногородов. Фактически не удалось нащупать разумные формы разрешения противоречия между краткосрочными (восстановление производственного комплекса) и долгосрочными (диверсификация) целями развития моногородов.

После активной поддержки моногородов в 2010–2011 годах средств на их поддержку в 2012-м и 2013-м в федеральный бюджет заложено не было. Вхождение моногорода в официальный список свелось главным образом к сигналу соответствующим субъектам федерации предусмотреть мероприятия по поддержке моногородов в своих региональных программах.

Неизбежность модернизации

Таким образом, на повестке дня стоит вопрос модернизации государственной политики поддержки моногородов. Прежде всего в корректировке нуждается сам их базовый список, и Минэкономразвития РФ, к которому в 2013 году перешли функции координатора программ поддержки моногородов, сейчас работает над новым перечнем, более корректно учитывающим критерии монопрофильности. Возможно, уточнены будут и сами критерии.

Представляется, что на смену прежней жесткой унифицированной модели должны прийти комплексные решения, предполагающие последовательность скоординированных действий со всеми атрибутами стратегического планирования: постановкой целей, обратной связью, мониторингом и оценкой, процедурами корректировки в зависимости от меняющейся ситуации. При этом важно добиться вариативности используемых инструментов в зависимости от типа моногорода. Эта идеология присутствует, в частности, в аналитическом отчете Центра стратегических разработок, подготовленном в 2013 году по итогам исследования 18 моногородов, проведенного по заказу группы «Базовый элемент» (краткие результаты исследования см. в статье «Когда ГРОП пора в гроб», «Эксперт» № 6 за 2014 год). Многое будет зависеть и от корректно реализованной типологии таких населенных пунктов.

Делить моногорода на типы можно по разным основаниям, но ключевым следует признать текущее социально-экономическое положение моногорода. Всякий моногород, даже вполне успешный в данный момент благодаря высокой рыночной конъюнктуре продукции градообразующей отрасли, потенциально находится в зоне риска, поскольку узкая специализация — всегда угроза для развития. Однако нужно выделять города, в которых эта угроза уже начала реализовываться, а среди них есть те, в которых ситуация приобрела особую остроту и требует принятия незамедлительных мер. С учетом этих соображений моногорода могут быть условно поделены на три типа:

стабильные — градообразующее предприятие относительно успешно развивается и сохраняет перспективы развития в средне- или долгосрочном периоде (по оценкам Института экономики города, к такому типу относится 71% моногородов); в рамках этого типа могут быть выделены подтипы в зависимости от перспектив диверсификации экономики таких муниципальных образований;

проблемные — градообразующее предприятие функционирует, но испытывает серьезные трудности (22% моногородов);

кризисные — градообразующее предприятие уже закрыто или есть угроза его закрытия в ближайшее время, альтернативных возможностей социально-экономического развития нет и не предвидится (7% моногородов).

Существующие механизмы государственной поддержки направлены в основном на стабилизацию и развитие моногородов. Между тем в ряде случаев «управляемое сжатие» кризисных и некоторых проблемных моногородов могло бы оказаться не только экономически целесообразным, но и социально эффективным, поскольку позволило бы обеспечить более высокое качество городской среды и жизни населения моногорода — и тех жителей, которые остаются на его территории, и переселяемых. Замалчивание этой неоднозначной ситуации непродуктивно, и механизмы «управляемого сжатия» как минимум должны обсуждаться.

В целом фокусирование государственной поддержки на кризисных и проблемных моногородах могло бы существенно повысить ее эффективность.

Однако на выбор форм и методов политики по отношению к моногородам и на состав основных субъектов реализации этой политики (федеральный центр, субъекты федерации, органы местного самоуправления, бизнес) влияют и дополнительные факторы.

1. Численность населения моногорода.

В общем случае, чем меньше населенный пункт, тем выше социальные риски в результате кризиса градообразующей отрасли. В то же время меры по решению проблем малых монопрофильных городов и поселков в силу относительно небольших издержек, как правило, могут быть обеспечены за счет соответствующего субъекта Российской Федерации, без привлечения средств федерального бюджета. Однако в случае принятия решения о «закрытии» или существенном «сжатии» населенного пункта участие Российской Федерации может оказаться целесообразным в силу как высокой стоимости таких мероприятий, так и отсутствия опыта реализации подобных проектов.

В соответствии с традиционными градациями 10 моногородов (3% от общего числа) относятся к крупным, то есть имеют численность населения свыше 250 тыс. человек; 21 моногород (6%) относится к большим (100–250 тыс.); 50 моногородов (15%) — к средним (50–100 тыс.) и 261 (76%) — к малым (менее 50 тыс. человек). Из группы малых моногородов целесообразно выделить группу сверхмалых, в которых проживают менее 5 тыс. человек, — таких 48, или 14% от общего числа (среди них большинство монопрофильных поселений, не имеющих городского статуса, но есть и один город — Курильск).

2. Близость альтернативных рынков труда.

При прочих равных условиях моногород испытывает тем большие проблемы, чем сильнее он удален от других городов, обладающих не менее обширным рынком труда. Тяжелее всего изолированным моногородам, которых особенно много в северных и восточных регионах страны: их населению в прямом смысле некуда деваться после закрытия градообразующего предприятия (ГРОП). А моногорода, расположенные в составе крупных городских агломераций, существенно менее подвержены социальным рискам, так как у их жителей есть возможность выбрать альтернативные места работы, не предполагающие смену места жительства, в соседних городах.

По нашим оценкам, удаленные от альтернативных рынков труда моногорода, то есть расположенные более чем в часовой транспортной доступности от населенных пунктов с большей численностью населения (при этом ближайший населенный пункт сам не должен являться моногородом), составляют более 60% от общего числа моногородов. Около 12% моногородов обладают ограниченным альтернативным рынком труда, то есть находятся менее чем в часовой транспортной доступности от населенных пунктов с большей численностью населения (но не более 100 тыс. человек). Наконец, больше четверти всех моногородов расположено менее чем в часовой транспортной доступности от населенных пунктов с численностью населения свыше 100 тыс. человек и обладает достаточным альтернативным рынком труда.