Сергей Синельников-Мурылёв - О новых тенденциях и проблемах в реформировании системы финансирования вузов

© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2013

Реформа бюджетного сектора, начавшаяся принятием в мае 2010 г. ФЗ-83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [1] Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». , исходила из простых предпосылок. Государство оказывает своим гражданам определенный набор услуг – государственных услуг. Они предоставляются гражданам бесплатно «руками» государственных учреждений, которым выдается государственное задание на оказание государственных услуг. А затраты на оказание этих услуг государство возмещает своим учреждениям на нормативной основе. Поскольку услуги государственные, то они оказываются всем, имеющим на них право, в одинаковом объеме и, по идее, одинакового качества.

Именно здесь в выстроенной логике начинаются сбои:

– если государственное задание учреждениям распределяется с учетом качества, то оно – это качество – видимо, предполагается различным;

– если это качество различно, то оно не может оплачиваться одинаково: более высокое качество должно «стоить» дороже;

– при одинаковой оплате разной по качеству услуги (одинаковом нормативе затрат на оказание единицы услуги) выигрывают не те учреждения, которые оказывают более качественные услуги, а те, которые оказывают менее качественные, поскольку при прочих равных у них меньше издержки (в первую очередь, это обусловлено тем, что они используют более дешевые кадры, и, кроме того, у них в худшем состоянии материальная база, ее поддержанию не уделяется должного внимания).

Таким образом, для того чтобы не страдали те, кто оказывает более качественные услуги, они с самого начала должны получать заведомо большие задания. Но в этом случае они выигрывают не в силу более высокой оценки их качества (более высокого норматива финансирования их услуг), а за счет количества, т. е. за счет экономии на масштабе. Однако путь наращивания количества далеко не всегда возможен. Если речь идет о вузах, то у них есть физические ограничения на увеличение численности студентов – предельный контингент. Эти ограничения естественно могут быть сняты – вузу можно добавить (или построить) зданий, закупить дополнительное оборудование, набрать еще преподавателей. Но, во-первых, это требует времени, иногда значительного (построить здание, создать кампус), и значительных же финансовых затрат. А во-вторых, есть еще нематериальные слагаемые успеха вуза – дух университета, особая университетская культура, которая при быстром росте может серьезно пострадать. Это, кстати, говорит о том, что присоединение слабых вузов к сильным далеко не всегда желательно и возможно.

Что касается более слабых вузов, то, получая меньшие государственные задания и, соответственно, меньшие средства, они будут либо тихо умирать, либо начнут сдавать в аренду помещения, т. е. вуз будет превращаться в объект недвижимости, а качество обучения упадет еще ниже. В этой ситуации возникает естественный вопрос, почему данному вузу надо давать несколько лет на умирание, а не закрывать его немедленно? Или же сразу, как только в нем выявится низкое качество обучения, не начинать исправлять положение, определяя и устраняя причины бедствия (плохой менеджмент, отсутствие необходимой материальной базы, низкий престиж специальностей, слабый преподавательский состав и т. п.). Но при этом надо понимать, что любое из принятых решений (закрытие вуза, исправление положения) также требует времени и ресурсов, в том числе или прежде всего управленческих высокого уровня, и, что не менее важно, каждое из них имеет свои социальные последствия, свою очень немаленькую социальную «цену» [2] Проведенный Минобрнауки России мониторинг деятельности вузов с целью определения неэффективных учебных заведений выявил общественную реакцию на это действие, которая была крайне негативной: результаты не были приняты и показали ограниченные возможности такого рода мероприятий. .

В двух разделах данной работы рассматриваются проблемы, которые встали перед системой высшего образования в последние годы в связи с реализацией ФЗ-83, последствия целого ряда принятых в этой сфере решений и возможные выходы из создавшейся ситуации.

Тема финансирования высшего образования и повышения его эффективности обсуждается на протяжении последних 15 лет. По мнению экспертов, для повышения эффективности необходимо обеспечить экономическую самостоятельность вузов, создать ситуацию, когда вузы конкурировали бы за бюджетные средства, и ввести нормативное подушевое финансирование. Как уже отмечалось, в 2010 г. был принят Федеральный закон № 83-ФЗ, посвященный реформированию государственных и муниципальных учреждений. Повысит ли он эффективность высшего образования и поможет ли реализовать задачи, которое стоят перед вузами?

Закон может способствовать развитию межвузовской конкуренции. Вузы получают финансирование на оказание государственной услуги – обучение бюджетных студентов – в расчете на каждого из них, т. е. фактически «плату» за того, кто учится на бюджетной основе. Таким образом, вузы начинают функционировать в квазирыночной среде, когда за одних студентов платит государство, а за других – непосредственные потребители образовательной услуги, т. е. сами граждане.

Нормативная подушевая основа финансирования считается одной из центральных мер в заявленной реформе. Закон устанавливает практически одинаковые принципы финансирования бюджетных и автономных учреждений.

Вместе с тем «новое» бюджетное учреждение финансируется через казначейство и при проведении закупок подпадает под действие Федерального закона № 94-ФЗ [3] Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». , а автономное учреждение имеет право осуществлять закупки без использования процедур закона о госзакупках, открывать счета в кредитных организациях и брать кредиты. Кроме того, у автономных учреждений есть право входить в складочный капитал хозяйственных обществ. Бюджетные вузы в этом отношении ограничены возможностями, которые им предоставляет Федеральный закон № 217-ФЗ [4] Федеральный закон Российской Федерации от 2 августа 2009 г. № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности».