Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Федеративная система объединяет государства, которые остаются конфедеративно независимыми в одних сферах экономической и политической деятельности, с суверенитетом центральной власти в других сферах. Подобная комбинация и получила название федерации.

К. Веар определял федерализм как метод разделения власти, при котором центральное и региональные правительства являются функционально независимыми в одних сферах и координирующими свои действия в других. Именно К. Веар предложил ряд характеристик, которыми должна обладать политическая система, претендующая квалифицироваться как федеративная. На первое место выходит конституционное закрепление автономии различных уровней правительства.

Система, в которой центральное правительство просто делегирует (на основании спонтанных договоров) определенные функции по принятию решений на региональный или локальный уровень, будет резко отличаться структурой власти от системы, в которой ответственность и зависимость различных уровней власти друг от друга закреплены в Конституции. В связи с этим политические науки проводят границу между понятиями «децентрализация» и «деконцентрация». Децентрализация представляет собой подлинную независимость децентрализованных единиц в принятии независимых решений. Деконцентрация подразумевает лишь делегирование административного контроля на нижестоящие уровни правительственной иерархии. Учитывая данное разграничение, политологи признают федеративными только те государства, в которых различные уровни правительства обладают явными пределами ответственности и власти.

Политическая наука основной упор делает на изучении структуры правительства: насколько та или иная структура приспособлена к принятию политических решений и как она обеспечивает права и свободы граждан в данном государстве.

Основываясь исключительно на политологическом определении, невозможно представить всю многогранность отношений, возникающих в федеративном государстве. Дополнить картину помогает понятийный и методологический аппарат экономических наук. Экономическая теория бюджетного федерализма, развиваемая в трудах Р. Берда, К. Воллиш, Дж. Майкселла, К. Зорна, Дж. Бьюкенена, В. Оутса, Р. Масгрейва, Э. Аткинсона, Д. Бахри, Р. Бахла, Р. Боудвея, Е. Гремлича, Д. Бредфорда, К. Лайкама, У. Нисканена, В. Острома, X. Роузена, Д. Рубинфельда, Ж. Сапира, А. Скотта, Дж. Стиглица, Г. Таллока, Ч. Тибу и др., стала неотъемлемой частью финансовой теории.

Бюджетный (фискальный) федерализм – это политико-экономическая категория взаимоотношений между бюджетами разных уровней, которая способствует справедливому распределению ресурсов, достижению экономической эффективности в данной государственной системе и обеспечению баланса экономических и политических интересов в обществе.

С экономической точки зрения федерализм подразумевает только наличие обособленных региональных звеньев финансовой системы государства. На одном полюсе спектра расположены унитарные формы правления: все решения принимаются центральным правительством, а на противоположном – анархия. Другие позиции спектра представлены федеративными организациями обеспечения общественными товарами и услугами с большей или меньшей степенью централизации в принятии решений. Это предполагает, что в экономическом смысле большинство систем являются федеративными. Не принимая в расчет системы с абсолютной степенью централизации принимаемых решений, общественный сектор большинства стран может рассматриваться как федеративный – с различной степенью централизации.

Моделям бюджетного федерализма соответствуют три основных типа власти: [1]

1) координированная модель – автономия;

2) включающая модель – иерархия;

3) пересекающая модель – равноправие.

Рис. 1.1. Типы власти:

а – координированная; б – включающая; в – пересекающая;

А – федеральный уровень; В – региональный уровень;

С – местное самоуправление.

В координированной модели права и обязанности национального и региональных правительств строго разделены, в то время как локальные правительства подчинены непосредственно региональным властям. Низший уровень правительственной структуры целиком и полностью зависит от воли регионального правительства. Основной отличительной чертой этой модели является равенство субнациональных властей и их независимость от национальных. Пример частичной координированной модели был характерен для республик Татарстан и Саха в середине 1990-х гг., когда финансовые потоки данных республик отличались от налоговых потоков из других субъектов Российской Федерации в центр.

Во включающей модели власть разделена в определенном соотношении между национальными, региональными и местными государственными структурами. Площадь каждого круга указывает на долю полномочий каждого уровня правительства в общей власти. В модели у каждого уровня власти возникает искушение пересмотреть свои полномочия, особенно у центра.

Пересекающая модель занимает промежуточное место между двумя предыдущими моделями и получила наибольшее распространение в федеративных государствах. Эта модель характеризуется тремя основными чертами:

1) власть лимитирована и рассредоточена одновременно. Сферы автономии различных уровней власти незначительны;

2) высокая степень потенциальной и действительной независимости уровней власти. Сочетание конкуренции и кооперации в отношениях между ними;

3) переговорно-обменная основа взаимоотношений уровней власти.

Основные модели межправительственных отношений представлены в табл. 1.1.

Таблица 1.1

Основные модели межправительственных отношений

Бюджетный федерализм основывается на следующих основных принципах:

1) законодательное разграничение полномочий между органами власти всех уровней по формированию доходов и расходов бюджетов;

2) обеспечение органов власти соответствующего уровня необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

3) гарантирование вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4) самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему. Этот принцип предполагает самостоятельность бюджетного процесса, в том числе в определении использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органом власти;