Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

6. Руководство МВФ по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (апрель 1999 г.) содержит принципы по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, а также большое число ссылок на иные источники, посвященные двум другим аспектам эффективного управления общественными финансами [86]. Международный валютный фонд также подготовил целый ряд документов, касающихся эффективной и ответственной бюджетно-налоговой политики (включая вопросы, возникающие в связи с бюджетно-налоговым пространством для содействия экономическому росту), в том числе вопросы определения содержания этой политики и ее реализации на практике.

7. Руководство по управлению государственными расходами Всемирного банка (1998), содержащее всеобъемлющие рекомендации в отношении большинства аспектов управления общественными финансами и реализации бюджетных реформ в странах с переходной и развивающейся экономикой. [87]

8. Руководство ОЭСР (разработанное Р. Алленом и Д. Томмаси) содержит подробные руководящие указания, направленные на оказание содействия странам с переходной экономикой в переходе к современным методам управления общественными финансами.

9. Управление государственными расходами АзБР (С. Скьяво-Кампи и Д. Томмаси, 1999) является еще одним источником подробных методических рекомендаций. [88]

10. Руководство по надлежащей практике министерства Великобритании по международному развитию, а также источники других доноров содержат рекомендации, представляющие интерес для развивающихся стран, где техническое содействие и финансовая помощь играют особенно важную роль.

Национальные кодексы надлежащей практики, например применяемое в Великобритании «золотое правило», действуют в отношении осуществления заимствований со стороны государственных бюджетов. Однако данное замствование должно идти только для финансирования инвестиций (в среднем с учетом цикличности экономического роста общий объем чистых заимствований не может превышать общий объем инвестиций). В зарубежной практике, в частности в Великобритании, кодексы лучшей практики направлены не только на поддержку передовых муниципальных образований. Это кодексы профессиональной деятельности, руководства, содержащие основные принципы и критерии профессионального управления в разных сферах управления общественными финансами (в частности, Кодекс благоразумного финансирования капитальных вложений, Кодекс практики казначейского управления в сфере общественных услуг, Кодекс практики общественного учета для местных органов власти). Любой орган местного самоуправления, каждый его руководитель должны владеть технологиями управления общественными финансами, и кодексы служат инструментами профессионального подхода к решению вопросов, относящихся к их компетенции. Местные органы власти находятся в такой системе регулирования, которая делает невыгодным уклонение от применения кодексов. Это непременно отразится на их отчетности, поступающей в центр, что вызовет мощную волну инспекционных проверок. Они могут стать объектами усиленного мониторинга и контроля со стороны центральных властных структур, граничащего с внешним управлением.

По сути, обязательный характер внедрения кодексов стимулирует органы местного самоуправления к активному участию в разработке и тестировании кодексов. Так, в группу управления разработкой Кодекса благоразумного финансирования капитальных вложений входили не только профессионалы института и центральных органов власти, но также представители ассоциаций местного самоуправления и финансовых служб Англии, Уэльса и Шотландии. Проект кодекса дважды обсуждался с местными органами власти и трижды корректировался по итогам обсуждения. В ходе первого обсуждения проекта было получено более 100 отзывов местных органов власти. Свыше 70 из 450 муниципальных образований выразили желание участвовать в тестировании. Полностью тестирование было проведено в 35 муниципальных образованиях. Большая заинтересованность в участии в тестировании объясняется, в частности, бесплатным консультированием «пилотных» муниципальных образований по вопросам внедрения кодексов, тогда как остальным муниципальным образованиям приобретение таких услуг может стоить достаточно дорого. [89]

В результате для центральных органов власти внедренческие издержки сводятся к затратам на организацию и проведение обучающих курсов для специалистов местных органов власти.

В 2003 г. ОЭСР и Всемирный Банк приступили к проведению исследования бюджетной практики и процедур в более чем 60 странах, включая страны – члены ОЭСР и страны с развивающейся и переходной экономикой. В ходе этого исследования проводится комплексный анализ бюджетных процессов в рамках бюджетного цикла, широкого круга связанных с этими процессами институциональных проблем, а также межбюджетных отношений, при этом особое внимание уделяется вопросам управления по результатам. Кодекс МВФ и Оптимальная практика ОЭСР акцентируют особое внимание на обеспечении прозрачности в бюджетно-налоговой сфере как фактора эффективного и ответственного управления общественными финансами. Два других аспекта (устойчивость общественных финансов и эффективность бюджетно-налоговой политики) в кодексах не раскрываются, за исключением общих вопросов аудита, рассматриваемых в Лимской декларации. Консолидированный характер централизованного управления бюджетным процессом в основном признается в качестве надлежащей практики в большинстве стран мира. В том случае, когда отдельные ключевые сферы ответственности – управление макроэкономическим прогнозированием, определение политических приоритетов и целей и бюджетирование отдельных видов расходов – остаются за пределами консолидированного бюджетного процесса, его последовательность нарушается, а управление рисками и уровень эффективности могут снизиться.

Многие страны с переходной и развивающейся экономикой получили и продолжают получать значительную поддержку со стороны международного сообщества в совершенствовании систем управления общественными финансами в процессе перехода к рыночной экономике. Международная организация высших органов финансового контроля (INTOSAI) проделала большую и полезную работу в России в этой области [90]. Тем не менее вновь следует отметить важность задачи инкорпорирования такого рода усилий в более широкую систему управления общественными финансами.

В ряде важных моментов в России складывается отличное от опыта других стран, в частности Великобритании, представление о принципах применения кодексов управления общественными финансами. Оно выражается прежде всего в следующих вопросах. [91]