Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

1. Кодекс лучшей практики – кодекс профессиональной деятельности в сфере управления общественными финансами или кодекс лучшей практики наиболее активных в деле реформирования финансов регионов и муниципалитетов?

2. Он обязателен или необязателен для региональных и местных властей?

3. Кодекс лучшей практики – инструмент поддержки или оценки деятельности региональных и муниципальных органов власти?

4. Обязательно полное или возможно частичное, этапное применение кодексов лучшей практики?

5. Ограничивают или не ограничивают кодексы лучшей практики гибкость финансовой политики региональных и муниципальных органов власти?

Необходимо разработать критерии, в сопоставлении с которыми можно будет анализировать деятельность отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств, а также предпринять меры по совершенствованию их работы. Известно, что в ряде стран проводились эксперименты с предоставлением различного объема полномочий и управленческой свободы на основе оценки потенциала в сфере управления финансами. Методические рекомендации в данной области были бы весьма полезными.

Усилившаяся экономическая и финансовая взаимозависимость международного сообщества все более настоятельно требует создания и развития такой системы.

Рано или поздно большинство стран, по-видимому, придут к осознанию целесообразности следования общепризнанным принципам и стандартам для реализации конкретных, учитывающих условия каждой страны методов управления общественными финансами. Безусловно, потребуется провести анализ того, какие именно с точки зрения согласованно действующего международного сообщества минимальные стандарты могли бы иметь более «жесткий» (в противовес простым заявлениям о следовании нормам надлежащей практики) или сугубо рекомендуемый («инициативный») характер. В любом случае представляется, что сведение в единую комплексную систему всех аспектов, как определенных в качестве «обязательных», т. е. являющихся предметом регулярного мониторинга, так и предложенных в качестве рекомендаций, может дать значительный положительный эффект.

Успешное развитие экономики во многом определяется состоянием финансово-кредитной системы государства. Роль и место финансовых и кредитных отношений в экономической архитектонике особенно усилились в XXI в. В новом столетии достижение оптимального уровня таких макроэкономических показателей, как прирост реального ВВП, уровень безработицы, уровень инфляции, состояние платежного баланса, валютного курса и других будет зависеть от равновесия финансово-кредитной системы страны.

Особенностям построения моделей финансово-кредитных систем ведущих стран мира, которые позволили им достичь ведущего положения в мировом сообществе и удерживать его на протяжении десятилетий, в книге уделяется большое внимание. Сравнительный анализ финансово-кредитных систем разных стран, учет преимуществ и недостатков каждой из них дают возможность построить систему финансово-кредитных отношений, отвечающую требованиям нового тысячелетия. К тому же процессы глобализации, интеграции и интернационализации мирохозяйственных связей требуют унификации структуры отечественных финансовых отношений. Бюджетное устройство разных стран обусловлено их государственным устройством, территориально-административным делением, уровнем развития экономики и ее структурных элементов. В унитарных государствах (Великобритания, Франция, Италия, Япония и др.) два звена управления – центральное и местное. В федеративных государствах (США, Канада, ФРГ, Швейцария и др.) – три: центральное, членов федерации и местное.

Бюджетные системы ведущих зарубежных стран строятся на общих основных принципах. К ним относятся:

– оформление бюджета в виде акта, принимаемого представительным органом власти;

– полнота бюджета;

– единство бюджета;

– приоритетность публичных расходов;

– достоверность и наглядность бюджета;

– ежегодное утверждение бюджета;

– бюджетное равновесие.

Обязательное оформление бюджета в виде акта, принимаемого представительным органом власти, означает законодательное оформление бюджета. В большинстве стран бюджет принимается в виде закона, в ряде стран (США, Великобритания, Финляндия) утверждение бюджета оформляется особой парламентской резолюцией. Бюджетные акты, как правило, состоят из трех основных частей: пояснительной записки, текста бюджетного акта и приложений.

Принцип полноты бюджета означает, что все доходы и расходы должны быть представлены в бюджете в полном объеме. Правительство не должно иметь каких-либо доходов и расходов, помимо предусмотренных бюджетом. С принципом полноты бюджета связано понятие бюджета-брутто, в котором находят отражение все финансовые операции государства как по доходам, так и по расходам. Бюджет-нетто содержит только сальдовые результаты по статьям бюджета: поступления по отдельным статьям доходов бюджета за вычетом издержек на получение указанных доходов. Иногда встречаются так называемые смешанные бюджеты, сочетающие черты брутто– и нетто-бюджетов.

Принцип единства бюджета находит свое выражение в единстве бюджетной системы, применении одной классификации доходов и расходов и единообразии бюджетной документации. На практике при разработке и утверждении бюджета зачастую встречается стремление к созданию привилегированных статей бюджета, что нарушает принцип единства бюджета.

Только в условиях действия принципов полноты и единства бюджета возможно применение принципа приоритетности публичных расходов, который основан на том, что осуществление государством функций не ставится в прямую зависимость от величины полученных доходов. Определяя в приоритетном порядке размер публичных расходов, правительство исчисляет в соответствии с полученными результатами объемы требуемых государственных доходов. Вопрос о том, насколько необходимы те или иные государственные расходы, решается на основе использования методов политического анализа и критериев общественной полезности.

Целям эффективного обсуждения бюджетных проектов и гласности бюджетной политики служит принцип достоверности и наглядности бюджета. Этот принцип чрезвычайно полезен для иностранных инвесторов, международных организаций, рейтинговых агентств, населения и предпринимателей.

Принцип ежегодного утверждения бюджета означает установление государственного бюджета на один финансовый год. Однако в разных странах финансовый год определяется по-разному: в Бельгии, Нидерландах, Швейцарии, Финляндии, Франции он совпадает с календарным, в Великобритании, Канаде, Японии начинается 1 апреля, в Италии, Норвегии, Швеции – 1 июля, в США – 1 октября. [92]