Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Таблица 7.5

Расходы региональных и локальных правительств в Великобритании с 2000 по 2006 г., млн фунтов [101]

Ранее собирался также подушный налог с каждого взрослого (старше 18 лет). Возвраты по налогу шли малоимущим взрослым, а также студентам. Считалось, что данный налог выражает универсальный или политический смысл налогообложения. Раз взрослые живут на данной территории, уплачивая подушный налог, они обеспечивают необходимый уровень оказываемых государственных услуг именно в этом муниципалитете или городском районе. Однако это привело к большим горизонтальным диспропорциям и политическим проблемам. После двухлетних дискуссий этот сбор был отменен.

Система межбюджетных трансфертов в Великобритании специфическая. Трансферты идут отдельно, однако основные принципы предоставления грантов схожи. Рассмотрим основные принципы предоставления межбюджетных трансфертов на примере Англии.

В Англии государственные финансовые трансферты местным органам власти включают в себя:

1) общий национальный доход от налога на предпринимателей;

2) государственные безвозмездные перечисления местным властям.

Существующая сейчас система дотаций была введена в 1990 г., хотя большая часть ее основополагающих принципов относится к 1970-м гг. и еще более раннему периоду. Основными грантами являются блочные гранты и серия специфических грантов.

Общая сумма безвозмездных перечислений на общенациональном уровне устанавливается министерским постановлением в рамках ежегодно принимаемых решений по государственному бюджету. Безвозмездные перечисления включают в себя дотацию на поддержку местных органов власти (дотация на поддержку доходов) и основные субвенции. Все эти перечисления известны под общим названием «Агрегированные финансы казначейства».

В ходе подготовки бюджета министры должны заявлять о своей позиции по размеру местных налогов, взимаемых местными властями. Однако эти заявления не считаются ни прогнозами, ни указаниями относительно налогообложения. Для выработки позиции по возможному уровню налогообложения министрам надлежит провести прогнозную оценку предстоящих расходов местных властей с учетом динамики их потребностей и их влияния на налоговую базу.

Формулы, применяемые для оценки затрат в том или ином муниципальном образовании, ежегодно пересматриваются после консультаций с местными властями.

При установлении общей суммы безвозмездных перечислений правительство стремится сохранить баланс между стоимостью предоставляемых услуг, возможным размером государственных расходов и общим уровнем налогообложения, который правительство считает разумным на местном уровне. Оно учитывает также те требования, которым должны соответствовать расходы и услуги, и возможности повышения эффективности действий местных властей.

Предложения правительства по вопросу местных финансов в течение шести недель обсуждаются на консультациях с местными органами власти, по окончании которых правительство представляет парламенту свой окончательный проект.

На практике представители местных властей в течение года сообщают свою точку зрения по различным аспектам финансовых мер в отношении муниципальных образований. Министры могут учитывать их при выработке соответствующих предложений.

В 1996 г. безвозмездные перечисления составили 51,3% доходов местных властей (дотации – 25,2%, субвенции -26,1%). Финансирование локальных правительств в Великобритании представлено в табл. 7.6.

Таблица 7.6

Финансирование локальных правительств в Великобритании, млн фунтов [102]

Если взять бюджетный год, начавшийся 1 апреля 1997 г., то нецелевая дотация составляет в нем 99,3% всех дотаций. Эта дотация выделяется в дополнение к налоговым доходам муниципального образования и может быть использована для финансирования любого вида деятельности, входящего в компетенцию местных властей (в том числе на выплату процентов и погашение займов, полученных на финансирование капитальных расходов).

Юридической базой нецелевой дотации (дотации на финансовую поддержку муниципалитета) является ст. 78 Закона о местных финансах 1988 г., измененная в соответствии с Законом о местных финансах 1992 г. [103]

Распределяя эту дотацию местным органам власти, правительство преследует цель гарантировать равный уровень услуг во всех муниципальных образованиях (поэтому оно проводит оценку расходов, называемых стандартной расходной базой, при одинаковых налоговых ставках).

Ответственность за распределение средств возложена на Министерство окружающей среды, транспорта и регионов.

Сумма нецелевой дотации, выделяемой местному органу власти, зависит от следующих факторов:

1) проведенная правительством оценка расходов, которые должна будет осуществить муниципальное образование;

2) оценочная налоговая база;

3) доля, причитающаяся местному органу власти из совокупного общенационального дохода от налога на предпринимателей.

При расчете нецелевой дотации (RSG) используют базовую формулу

RSG = SSA – NNDR – R · ТВ,

где SSA – стандартная расходная база (оценка расходов); NNDR – доля, выделяемая муниципальному образованию из совокупного общенационального дохода от налога на предпринимателей; R – стандартная налоговая база, устанавливаемая государством; ТВ – база оценочного налога на уровне муниципального образования.

На практике в каждом регионе существует не один уровень местной администрации: NNDR и R распределяются между разными уровнями местной администрации, что гарантирует стандартный подход к муниципальным образованиям, имеющим равные полномочия в различных регионах.

Если бы все местные органы власти принимали свои бюджеты исходя из стандартной расходной базы, то все налогоплательщики, имеющие собственность одинаковой стоимости, платили бы местные налоги в одинаковом размере. В этом смысле дотация на финансовую поддержку муниципалитета обеспечивает 100%-ное выравнивание. Местные власти, у которых размеры расходов оказываются выше или ниже стандартной расходной базы, должны устанавливать налоговую базу соответственно выше или ниже оценочной налоговой базы.

На практике местные органы власти могут (в определенных пределах) принимать бюджет, предусматривающий размер расходов, отличающийся от стандартной расходной базы. Эти отклонения никак не влияют на сумму выделяемой дотации. Таким образом, отсутствует выравнивание на уровне взимаемого налога в случае отклонений от стандартной расходной базы.