Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Округа в Литве отвечают за здравоохранение, социальное обеспечение детей и стариков, гражданскую оборону, сохранение культурного наследия, общественный транспорт и содержание профессионально-технических училищ. В дополнение к этим функциям, обычно находящимся в ведении местных или региональных органов власти, они выполняют задачи общественной администрации, такие как руководство инспекциями народного образования и сельскохозяйственная администрация. Данная модель наиболее близка к модели, по которой развиваются государственные и муниципальные финансы Российской Федерации.

Армения – это небольшая, не имеющая выхода к морю горная страна площадью 29 800 км2. Население, численность которого чуть больше 3 млн человек, одно из самых однородных в мире. Хотя региональное напряжение в Нагорно-Карабахском анклаве, относящемся к юрисдикции Азербайджана, продолжает существовать, устойчивое положение, сохраняющееся с середины 1990-х гг., создало условие для улучшения управления государственным сектором и экономического роста. После 1994 г. рост ВВП составил в среднем за год 6%, а в последние годы он достиг двузначной цифры. Однако роль государственного сектора в экономике крайне незначительна: его доходы составляют всего 16% ВВП, в то время как государственные расходы составляют 18—19% ВВП. Несмотря на централизацию, унаследованную от Советского Союза, государственный сектор Армении четко структурирован. Он состоит из центрального правительства, разукрупненных ведомств центральных органов власти регионального уровня, а также автономного уровня местных органов власти. В целом Армения является унитарным государством, что отражается в ее административной структуре. Сформировалась двухуровневая система общественного управления: государственное (центральное) управление и местное самоуправление. Территориально-административными единицами стали области (марз) и муниципалитеты (амайнк).

В областях осуществляется государственное управление. Области не являются отдельным уровнем общественного управления, поскольку не имеют выборных органов и бюджетов. Органы территориального управления представляют собой подразделения правительства. Они осуществляют территориальную политику правительства в областях и координируют работы государственных структур в областях. Территория Армении разделена на 10 марзов и город Ереван со статусом марза.

В муниципалитетах осуществляется местное самоуправление. Армения имеет 1000 населенных пунктов и только 930 муниципалитетов. Среди них 47 городских, 871 сельских и 12 районных муниципалитетов города Еревана.

Население больше половины муниципалитетов ниже 1000 человек, так как средняя территория одного муниципалитета – 20 км2. В этих муниципалитетах живет всего 6,6% населения страны. Средняя численность резидентов одного муниципалитета – 3455 по стране. Без учета численности жителей столицы страны эта цифра составляет всего 2300. Процент муниципалитетов, имеющих 1000 резидентов, – 51,7.

Децентрализация, в которую вовлечена Армения, очень ограничена масштабом, и на местный уровень переданы относительно небольшие обязанности и доходы. Муниципалитеты отвечают только за ряд менее важных услуг и местную инфраструктуру. Более значимые функции, такие как образование и здравоохранение, продолжают оставаться на центральном уровне управления, хотя центральные органы и предоставили отдельным поставщикам услуг (например, школам и клиникам) определенный уровень управленческой и финансовой автономии, разрешив им функционировать как неприбыльные предприятия. В результате расходы органов местной власти составляют только около 5—6% консолидированного правительственного бюджета, или около 1% ВНП [162]. Однако такой осторожный подход к децентрализации можно счесть благоразумным, если учесть ограниченные возможности и небольшой размер органов местной власти, традиции централизации в стране, а также ее ограниченный опыт функционирования органов государственного управления на местном уровне с привлечением общественности и действием механизмов подотчетности на местах. Таким образом, бюджетная децентрализация в Армении фокусировалась на усилении управления финансами местных органов власти с акцентом на качестве местных бюджетных процессов и улучшенном управлении налоговыми поступлениями. Хотя используемый механизм трансферта между государственными органами является разумной схемой выделения средств на основе формулы выравнивания, может найти место и введение в обиход схемы дотаций на местное капитальное развитие, а также постепенное расширение объема займов на местном уровне.

После провозглашения независимости (21 сентября 1991 г.) Армения начала процесс государственного строительства и формирования нового общества. Это предполагало разработку и осуществление реформ в таких сферах, как политическая система, государственное управление и экономика, а также формирование новых институтов рыночной экономики. Особое место занимало создание новой системы местного самоуправления. В результате децентрализации управления были созданы новые органы управления на местном уровне, имеющие полномочия разрабатывать и осуществлять собственные программы развития, а также решать местные вопросы.

Система местного самоуправления Армении существует уже 10 лет. За этот промежуток времени производились институциональные и структурные изменения, разрабатывались и внедрялись механизмы действия органов местного самоуправления, проводились мероприятия по усилению их возможностей, дополнялась законодательная база, углублялся процесс децентрализации. Однако в системе местного самоуправления существует много проблем и недостатков, решение которых необходимо для обеспечения ее устойчивого развития. Основой становления и функционирования системы местного самоуправления является прежде всего наличие соответствующей законодательной базы. Тем не менее это требование является необходимым, но не достаточным. Существуют многие другие условия, поддерживающие развитие местного самоуправления, например традиции местного самоуправления, законодательная дисциплина, наличие стратегической программы развития местного самоуправления, развитые рыночные механизмы.

Правовыми основами для начала процесса децентрализации и формирования системы местного самоуправления явились Конституция Республики Армения (1995), а также другие законодательные акты об административно-территориальном делении (1995), о местном самоуправлении (1996) и о местных выборах (1996). Конституция Армении содержит общие гарантии местного самоуправления: местная автономия; равная правовая защита всех видов собственности, включая муниципальную; право граждан на прямое волеизъявление путем свободных выборов или референдумов, а также на непрямое волеизъявление через государственные органы и органы местного самоуправления. Глава 7 Конституции Республики Армения полностью посвящена местному самоуправлению. В ней закреплены следующие основные положения.