Симон Кордонский - Административные рынки СССР и России

В своей принципиальной схеме структура власти СССР, конечно, была результатом созидающей и рациональной деятельности. Но в конкретной структуре она во многом результат естественных и неконтролируемых процессов. Ветви власти и уровни макроструктуры (отраслевые и территориальные аспекты) тесно связаны между собой. Поэтому радикальные изменения в ветвях власти и отношений между ними (реформы И. С. Хрущева, "Косыгинская реформа" 1965 года", реформы 1979 г.) нейтрализовались противодействием территориальных органов власти, и наоборот.

Министруктуры разных ветвей были связаны между собой: с каждой должностью в одной ветви были сопоставлены эквивалентные ей должности в других ветвях. Это необходимое условие функционирования системы управления в целом, так как принятие решений на каком-либо одном функциональном месте должно быть согласовано с эквивалентными должностями по всему уровню иерархии в других ветвях. Существовал своеобразный табель о рангах в виде института номенклатуры.

Существенной особенностью структурной организации системы управления обществом являлось своеобразное "умножение" статусов, связанное с членством функционеров в координационных органах управления. Функционеры, занимающие должности одного уровня иерархии, в то же время могли существенно различаться по скрытым параметрам: по членству в коллегиях, бюро партийных комитетов, исполкомах Советов и т. п. Функционер, член координационного органа управления, имел более высокий статус в системе управления, чем другой функционер равного ранга и положения в иерархии, но не входящий в ту или иную коллегию. Так, секретари ЦК КПСС делились на три группы: секретари - члены политбюро ЦК КПСС, секретари - кандидаты в члены Политбюро ЦК КПСС, и просто секретари ЦК. Аналогичные отношения были во всех блоках макроструктуры и во всех ветвях власти. Можно сказать, что членство в координирующих органах управления увеличивало линейные размеры иерархии управления ("сверху -вниз") и создавало дополнительную, не связанную прямо с министруктурой компоненту динамики, обеспечивая карьерные перемещения без изменения должностного положения.

Следствием такого устройства власти было то, что продвижение "наверх" в аппарате управления было непосредственно связано с занятием должностей в партийной иерархии.

Формы связи между уровнями системы управления

Структурная целостность управления была весьма относительна. В реальности уровни макроструктуры были достаточно автономны и жили своей собственной аппаратной жизнью. Внутренняя жизнь республик (областей, краев, районов, поселений) лишь в своих граничных проявлениях зависела от Центра. Можно сказать, что высшие уровни иерархии управления задавали граничные условии функционирования, в то время как низшие действовали по автономным законам, иногда нарушавшим законы системы в целом.

Границы между уровнями макроструктуры, хорошо очерченные в схеме их устройства, в реальности были не столь четки. Это происходило потому, что функционеры, занимавшие должности в ветвях власти низших блоков, делегировались в высшие блоки по политической и представительской ветвям. Так, секретари ЦК партий союзных республик, обкомов и крайкомов в то же время являлись членами или кандидатами в члены ЦК КПСС, председатели облкрайисполкомов - депутатами Верховного Совета Союза или республики, а секретари райкомов и председатели РИК - депутатами областного Совета. Координирующие органы управления вышерасположенных блоков макроструктуры включали в свой состав первых руководителей ветвей власти низших блоков. Именно это обеспечивало одну из форм связей между блоками в целостную систему управления СССР.

Другая форма связи - отчетность и подотчетность низших блоков высшим. Сама государственная статистика была организовала таким образом, что каждый блок управления испытывал дефицит информации о самом себе. Устранялся он только высшими уровнями управления. В результате дефицита информации формировались особые формы связи между блоками и создавалась дополнительную зависимость низших блоков структуры от высших. Рассмотрим это на примере организации работы государственных статистических органов.

Районные органы Госкомстата собирали информацию только о предприятиях и организациях районного подчинения, которая была заведомо неполна из-за того, что на территории района были размещены предприятия и организации городского, областного, республиканского и союзного подчинений. Даже информация о населении и числе занятых в хозяйстве района была весьма ограниченна: лица, находящиеся в местах лишения свободы и военнослужащие в отчетность не включались. Районная больница (в сельских административных районах) не давала в районные органы статистики информации о заболеваемости населения, так как являлась организацией областного подчинения.

Информация от районов и с предприятий областного подчинения поступала в областные органы Госкомстата, где сводилась в некоторое целое. Однако это целое не содержало сведений о предприятиях и организациях республиканского и союзного подчинений. Далее эти данные подавались в республиканские органы Госкомстата, где дополнялись сведениями о предприятиях республиканского подчинения и представлялись в Госкомстат СССР. И только на этом уровне формировался относительно полный массив информации о том, что собственно имеется и происходит в сельском или городском административном районе.

Распечатки вычислительного центра Госкомстата в разрезе республики, области, района поступали в виде периодических сборников в органы управления блоков макроструктуры и должны, по идее, были служить единственным достоверным источником сведений о состоянии дел. По закону, руководители ветвей власти в своей деятельности обязаны руководствоваться только этой информацией.

Каждый нижерасположенный блок макроструктуры для высшего представал в первую очередь как совокупность сведений, даваемых органами государственной статистики. Так, район для области (или города) - это цифры выполнения планов производства, распределения, потребления, сведения о правонарушениях (по административной ветви), о политической активности (по политической ветви), о деятельности Советов народных депутатов (по представительской ветви) и о состоянии законности и соблюдению норм и правил (по контрольной ветви). В зависимости от степени выполнения разного рода планов и нормативов район объявлялся областными органами управления хорошим (награждался, например, званием победителя социалистического соревнования), или плохим (наказывался вынесением вопроса о состоянии дел в нем на заседание коллегиального органа управления). Поэтому вполне естественно, что деятельность системы управления блоком (в данном случае - районом) была направлена на формирование такого статистического образа, который бы минимизировал наказание и максимизировал поощрение. Эта деятельность являлась одной из основных, и так называемые приписки были лишь одним из ее аспектов.