Василий Цветков - Белое дело в России, 1917–1919 гг.

Тем не менее необходимо разрешить проблему пределов региональной самостоятельности, и сделать это возможно только в условиях децентрализации. Новые области могли издавать себе свободно законы по всем нуждам местного характера и иметь для приведения этих законов свое независимое правительство, ответственное перед областным законодательным учреждением». Каждая область управлялась областным сеймом и правительством. Однопалатный Областной сейм повторял в своих полномочиях и порядке избрания статус Государственной Думы. Число членов в сеймах определялось «в соответствии с числом жителей областей». В многонациональных областях (например, на Кавказе) следовало «обеспечить соответствующее численности каждой народности участие в управлении области как центральном, так и местном». Областные сеймы должны были выбираться из членов, представлявших интересы «экономических, культурно-просветительных и социальных корпораций». К компетенции областной законодательной власти относилось издание постановлений и распоряжений в финансовой сфере (ведение сметы областных доходов и расходов), законодательство «о правах местных языков», «о местных церквах», «о местных путях сообщения», а также во всех отраслях социальной политики, местного управления – в той мере, насколько это согласовывалось с «общеимперским законодательством».

По мнению Крамаржа, «надо всю Россию децентрализовать, разделить на области и дать этим областям возможность не только свободно работать, но еще возможность самого идеального соревнования… Для этого области должны быть в своем законодательстве, в управлении и, главное, в финансах совершенно свободны и независимы». Должны быть «сила центра и свобода частей». «Областное управление» находилось в ведении «областного министерства». Власть «центра» непосредственно сохранялась по двум позициям: Царь назначал и увольнял областного министра внутренних дел, осуществлявшего также полномочия председателя Совета министров, и назначал и увольнял предлагаемых им министров (7 человек). «Так как политика областей будет, за отсутствием политики иностранной, сосредоточена, главным образом, в министерстве внутренних дел», то этим, по мнению Крамаржа, можно оправдать совмещение должностей председателя областного управления и министра внутренних дел. «Областные министры ответственны перед сеймами только за проведение законов, принятых этими сеймами», причем областные законы окончательно утверждались Царем.

В отдельной V главе – «Вопрос о языках» утверждалось, что «русский язык является языком государственным», на котором публикуются все законы (что не исключает их последующий перевод на местные языки в областных собраниях). В отношении «областных законов» признавалась их публикация на местных языках, «допускаемых на заседаниях областных сеймов, и на русском языке». Приоритет русского языка сохранялся во всех структурах управления при печатании денежных знаков, на печатях и т. д. В школах выбор языка определялся «решениями местных сеймов», но при этом преподавание русского языка было обязательным. Русская история, история русского права, гражданское и уголовное право и судопроизводство преподавались на русском языке.

Низовые структуры управления определялись VI («земства») и VII («города и деревни») главами. Области разделялись на губернии, уезды и волости. В каждой из этих единиц работали земства, избираемые местным населением из числа плательщиков муниципальных налогов. В компетенции земств находились хозяйственные дела. Самоуправление получало право запросов в отношении действий местной администрации, подчиненной непосредственно областным правительствам. По мнению Крамаржа, возможностей «для удовлетворения прав гражданского элемента в самоуправлении будет совершенно достаточно, если земство получит право контроля над чиновниками, право запросов и право и обязанность высказывать в местном земстве мнение населения о деятельности чиновников». В прежней практике управления «между правительством и земствами была пропасть, ставшая непроходимой от враждебной политики абсолютической бюрократии против гражданского самоуправления». Для устранения «двоевластия» между бюрократией и земством следовало, чтобы «каждый орган правления, даже и в низших инстанциях, должен был быть ответственен не только перед своим начальством в губернии или области, но также перед местным земством, уездным или областным». Но при этом земские служащие не должны были подменять административный аппарат. Для более оперативного разрешения местных хозяйственных проблем могли создаваться «специальные смешанные комиссии», в которых на паритетных началах работали представители соответствующих губернских и уездных ведомств и земские гласные. Учреждение подобных «смешанных комиссий», переход к «коллегиальному» решению местных проблем давали «наилучшую гарантию против ошибок и односторонностей бюрократизма». Представительство городов и деревень составлялось на основе всеобщего избирательного права, но при наличии возрастного ценза (25 лет) и ценза оседлости (год проживания). В компетенции городского и сельского самоуправлений были хозяйственные проблемы: «о местных нуждах, о порядке, чистоте, гигиене, о бедных, к работе неспособных» и т. д. Им предоставлялось право введения собственных пошлин и сборов. Проект давал «полное самоуправление с выборными чиновниками только городам, деревням и волостям – исключительно для местных потребностей». Ответственность местной администрации предполагалась в порядке «административного судопроизводства». Как полагал Крамарж, в системе, им предложенной, «…доведен до последней возможности принцип участия выборных элементов во всем государственном управлении», что якобы создавало максимально допустимые возможности решения проблемы участия граждан во властных структурах.

Конституция Крамаржа, несмотря на свое «иностранное авторство», была близка к государственной модели будущей России, выдвигавшейся политической программой российского Белого дела. В ней отразились стремления к монархическому правлению страной, к разграничению полномочий между центром и регионами, посредством областной системы управления, к введению максимально допустимого выборного начала. Характерно, что «выборность» Царя (аналогичная избранию Президента) во многом была созвучна принципу «народного суверенитета» в решении вопроса о форме правления, провозглашенному еще в акте о непринятии Престола Великим Князем Михаилом Александровичем. Эта же идея (регулярного избрания Императора) прозвучала позже, на Приамурском Земском Соборе 1922 г., даже считавшегося «примером» провозглашения монархических лозунгов в Белом движении. Крамарж завершал свой проект словами, отражавшими веру в создание государства солидарными общественными усилиями: «Сверху Россию погубили автократический бюрократизм и большевистское насилие. Пусть грядущая Россия возродится работой снизу, дружной работой всех русских и нерусских своих граждан! Потом она станет неразрушима, даже если бы новые бури сломили ее верхушки. Пусть будет каждый русский человек строителем своего нового Отечества, и не найдется больше силы, которая подорвала бы могущество Свободной России» (8).