С.П. Перегудов - Тэтчер и тэтчеризм

В свете случившегося позднее последние слова звучат особенно пророчески, однако в период, о котором здесь идет речь, до исполнения этого пророчества было еще очень далеко. Тэтчер только осваивала механизм власти, и один из важнейших государственных институтов, который ей также предстояло взять под свой контроль, был постоянный чиновничий аппарат, официальным главой которого она как премьер становилась.

Роль и место "гражданской службы" (как обычно именуется в Британии этот аппарат) определяется прежде всего тем, что она осуществляет функции предварительной проработки и реализации основных управленческих решений. С одной стороны, она как бы выдает "черновые" проекты этих решений, а с другой - обеспечивает их выполнение уж после того, как они прошли окончательную доводку и апробацию в вышестоящих институтах исполнительной и законодательной власти. Иначе говоря, она выполняет важнейшую часть обеих составляющих управленческого процесса, который без ее участия вообще не мог бы состояться.

Несмотря на лежащую в основе всей деятельности гражданской службы доктрину политической нейтральности, эта деятельность отнюдь не носит чисто технического или вспомогательного характера. Нейтральность эта понимается и по возможности соблюдается лишь в плане дистанцирования от партийно-политических пристрастий и партийно-политической борьбы с тем, чтобы постоянный госаппарат был готов к конструктивному сотрудничеству с правительством любой партийной окраски [211] Хотя государственным служащим не возбраняется быть членом той или иной партии, они могут принимать лишь ограниченное участие в партийно-политической деятельности. Во-первых, такая деятельность разрешается только в неслужебное время и она не может вестись по месту службы. Во-вторых, государственные служащие, включая военных, полицейских, не могут выдвинуть свою кандидатуру даже в самый низший представительный орган власти, не подавая одновременно в отставку со своего поста. Не могут они быть и партийными функционерами. Обычно их участие в партийно-политической жизни ограничивается участием в выборах и, если они состоят в партии, уплатой членских взносов. . Учитывая же выполняемые этим аппаратом функции политического управления, его роль как политического института очевидна. Помимо масштаба и характера выполняемых функций она вытекает также из тех политических пристрастий, которые в нем неизбежно проявляются как в силу определенной корпоративной общности государственной бюрократии, имеющей собственные интересы, так и в силу доминирующих в его среде общественно-политических взглядов и концепций.

Как и в любой другой стране, и, может быть, даже больше чем где-либо, административно-бюрократический аппарат в Великобратинии строго иерархизирован. Вплоть до конца 60-х годов он был разбит на многие десятки достаточно изолированных друг от друга "классов", высшим из которых являлся "административный" класс, насчитывавший около 3-4 тыс. человек. Общая же численность государственных служащих в послевоенный период составляла (включая служащих местного управления) 500-600 тыс. человек. По рекомендации комиссии Фултона, созданной в 1966 г. тогдашним лейбористским правительством Вильсона классы были упразднены, сохранилось деление на укрупненные категории. Растворения элиты в основной массе госслужащих не произошло и "высшая гражданская служба", как стал именоваться несколько расширившийся административный класс, начала насчитывать примерно 6 тыс. человек.

Наиболее влиятельная группа "гражданской службы" - это постоянные секретари министерств и их заместители, возглавляющие весь административно-бюрократический аппарат и выполняющие функции "передаточного звена" от этого аппарата к соответствующим министрам. Влияние этих людей, аккумулирующих немалый политический вес госаппарата и связанных с мощными группами интересов, настолько велико, что многие исследователи приравнивают его (а иногда и ставят выше) влиянию правительства и кабинета министров. Как писал, например, Иван Майский, много лет проведший в качестве посла СССР в Великобритании и проявлявший глубокий интерес к политической жизни этой страны, "хотя де-юре Великобританией правит парламент и выдвигаемый из его среды кабинет министров, де-факто эту задачу выполняет высшая бюрократия..." Помимо своих собственных наблюдений Майский ссылается на мнение одного из основателей Фабианского общества Беатрису Вебб, также считавшую, что "действительно управляет Англией и Империей высшая бюрократия" [212] Майский И. Воспомнания советского посла. М., 1964. С. 75-76. . Сторонников подобной точки зрения немало и среди современных британских политиков и обществоведов [213] См. обзор этих книг в: New Statesman. 1980. June 6. P. 860-862. .

Представляется, однако, что ближе к истине те из них, которые не противопоставляют представительные органы власти (каковыми по существу являются не только парламент, но и кабинет министров) и постоянный госаппарат, а считают их взаимодополняющими друг друга. Причем не столько в том смысле, что одни дают указания, а другие их выполняют, сколько в смысле их взаимного политического влияния друг на друга.

В основе власти, которой располагает госаппарат и его верхушка, не только огромный опыт управленческой и законотворческой деятельности, но и прекрасное знание социальной и политической обстановки в стране, уже упоминавшиеся тесные связи и контакты с миром бизнеса, профсоюзами, экологистами, другими общественно-политическими силами. При каждом министерстве в Великобритании, как, впрочем, и в других странах Запада, существуют исчисляемые иногда десятками комитеты, в которых регулярно вместе с чиновниками и независимыми экспертами заседают представители различных групп и объединений по интересам [214] Согласно официальным данным, количество таких органов, именуемых как "квазиправи-тельственные", только за 1950-1975 гг. увеличилось в 3 раза и составило в середине 70-хгодов почти две с половиной сотни (Public Administration. 1979. Automn. P. 315). Подробно оконсультативных комитетах см.: Современный капитализм: политические отношения Иинституты власти. М., 1984. С. 178-200. . Осуществляя консультативные функции по тем или иным направлениям деятельности министерств, они вырабатывают рекомендации, учитывающие не только назревшие общественные потребности, но и расстановку социально-политических сил в стране. В деликатной сфере отношений министра, особенно начинающего, с постоянным аппаратом министерства и его главой каждая сторона располагает своими позициями силы и своими "эшелонами поддержки", и, как свидетельствует накопленный за многие годы опыт, верх далеко не всегда одерживает министр. То же самое можно сказать и об отношениях правительства и государственной службы в целом, которые складываются далеко не просто. Именно постоянный госаппарат, как уже отмечалось, непосредственно подготавливает законопроекты и другие государственные акты и решения. И хотя в принципе он должен при их разработке руководствоваться общими политическими установками правительства, не менее важным для него является учет других факторов, о которых шла речь выше и которые имеют для него самое первостепенное значение.