Светлана Паречина - Институт президентства - история и современность

В инициировавшей эту дискуссию статье "Опасности президентства" американский политолог Х.Линц отмечает, что в современном мире подавляющее большинство устойчивых демократий представляют собой парламентарные республики, в то время как среди президентских к этой категории относятся только США.

Этот вывод подтверждают исследования, проведенные западными учеными. В период 1979-1989 гг. в мире существовало 43 консолидированные демократии. Из них 34 были парламентарными, 2 - полупрезидентскими и только 5 президентскими (плюс 2 "гибрида" - Швейцария и Финляндия) *233, р. 5*.

Х.Линц полагает, что это не случайно. Система правления, опирающаяся на большинство в высшем представительном органе страны, более пригодна для утверждения демократии, особенно в глубоко расколотых обществах с множеством партий. "Система президентского правления придает занимающему должность Президента "церемониальные" функции главы государства наряду с функциями "действительного" главы правительства, создавая, таким образом, ауру, "имидж", порождающие в народе особые надежды. Таких векселей лишен даже самый популярный Премьер-министр" *107, с. 5*.

Анализируя опыт перехода к демократии в Испании и странах Латинской Америки, Линц выделяет следующие недостатки президентской системы правления:

достаточно четко определенный срок президентских полномочий. Весь политический процесс при этом автоматически распадается на жестко разграниченные периоды, что практически не оставляет возможности для проведения преемственной политики тактических корректировок. Если Президент совершает грубые политические просчеты или теряет доверие народа, то нет средств заставить такого Президента уйти в отставку, действуя в рамках Конституции. И то, что при парламентарной системе вылилось бы в очередной правительственный кризис, при президентской свободно может переродиться во всеобщий кризис режима;

мажоритарная избирательная система, при которой "победитель получает все". Обычно на весь период президентского мандата четко определяются победители и побежденные, что неизбежно ведет к обострению отношений в обществе и его дальнейшей поляризации. К тому же Президент не всегда представляет большинство избирателей. Бывают президенты, которые приходят к власти, получив столько же голосов, сколько иные премьеры правительств меньшинства (С.Альенде стал Президентом Чили в 1970 году, имея 36,2% голосов, а А.Суарес в Испании в 1971 году стал Премьер-министром, получив 35,1% голосов). При этом Премьер вынужден сотрудничать с другими партиями, а Президент в аналогичной ситуации может быть убежден в обладании независимой властью и поддержке народа;

в президентских республиках часто возникает проблема двойной демократической легитимности. Поскольку и Президент, и парламент получают власть в результате народного голосования, между ними возникает спор о том, кто же из них фактически является выразителем воли народа. Демократических способов разрешения подобных конфликтов не существует;

создаются условия для поощрения аутсайдеров, т.е. избрания человека, далекого от политики. Законодательные механизмы этой системы могут в случае досрочного прекращения президентских полномочий вынести наверх человека, который при обычной избирательной процедуре никогда бы не стал главой государства;

президентская система побуждает кандидатов давать неисполнимые обещания и может даже породить у избирателей опасную склонность видеть в политическом лидере спасителя *107, с. 5-19*.

И наконец, А.Валенсуэла выделяет еще один недостаток. Президентские режимы в ситуации многопартийности имеют тенденцию превращаться в системы "двойного меньшинства", когда Президент пользуется поддержкой простого большинства электората, но работает с парламентом, абсолютного большинства в котором президентская партия не имеет *20, с. 75-76].

В развернувшейся дискуссии далеко не все поддержали Линца. Дональд Л.Горовиц в статье "Различия демократий", сосредоточив свое внимание на процессах нестабильности, характерных для пост-колониальных Азии и Африки, делает вывод, что здесь главным виновником были парламентарные системы. Попытки возвращения к демократии, имевшие место в Нигерии и Шри-Ланке в 1978- 1979 гг., предусматривают переход к системе президентского правления для смягчения разногласий внутри общества.

По мнению М.Липсета, здесь можно указать также на крах демократического парламентаризма в период между двумя мировыми войнами в Испании, Португалии, Греции, Италии, Австрии, Германии и большей части Восточной Европы. И наоборот, следует отметить такие примеры стабильного и демократического президентского правления, как Чили (до А.Альенде), Коста-Рика и Уругвай (в течение большей части ХХ столетия) *108, с. 35*.

Д.Горовиц опровергает тезис о том, что только президентские системы приводят к разделению общества на победителей и проигравших. "Положение, при котором победитель получает все, является производным от типа избирательной системы, а не от абстрактного института президентства" *35, с. 28*. И наконец, злоупотребление властью вряд ли является президентской монополией. Парламентарные режимы в странах Азии и Африки предоставили более чем изрядную долю аналогичных случаев.

Продолжая дискуссию, Липсет указывает, что на развитие демократии существенное влияние оказывают культурные и экономические факторы. Проводя сравнительный анализ различных политических систем, он приходит к выводу, что большинство стабильных демократий характерно для более богатых и протестантских стран, а менее демократические режимы характерны для католических и бедных стран. Мусульманские страны могут рассматриваться как отдельная группа. Почти все они были авторитарными, с монархическими или президентскими системами правления. Было бы нелегко приписать слабость демократии в этих государствах типу существующих в них политических институтов.

Некоторые исследователи утверждают, что ислам делает достижение политической демократии западного образца исключительно трудным, поскольку он не признает разделения духовной и светской власти. Еще одним доказательством, подтверждающим значение культурных факторов, является то, что почти все послевоенные "новые государства", для которых характерны стабильные демократические режимы, были британскими колониями *107, с. 38-40*.

Среди новых демократий уровень выживания президентского режима гораздо ниже, чем уровень выживания парламентарного. Однако, как считает С.Холмс, это нельзя считать доказательством врожденной порочности президентской системы правления. Страны, сталкивающиеся с жестоким экономическим кризисом, ищут в первую очередь сильного руководителя, в то время как страны, чьи проблемы решаются легче, обычно обращаются к парламентской власти. "Так что не слишком благоприятный опыт президентского правления за пределами США может объясняться не самими по себе институциональными недостатками президентского режима в условиях разделения властей, а глубинными социальными проблемами" *195, с. 55*.