Евгений Анисимов - Петр Великий: личность и реформы

Суровость петровских указов была, конечно, мощным стимулом для усердия губернаторов, но было также ясно, что дело не только в нерасторопности губернаторов, но в структурных недостатках управления, отсутствии координации их действий в едином центре, куда бы сходилась вся информация о работе губернской системы и откуда бы губернаторы, не дожидаясь указаний часто отсутствовавшего царя, получали распоряжения. Это и стало непосредственной причиной создания Сената. Вместе с тем в факте образования Сената (как и разветвленного губернского управления) прослеживаются общие тенденции бюрократизации, без которой Петр не мыслил управления, как и политического режима самодержавия в целом.

Созданию Сената как чисто бюрократического высшего правительственного учреждения предшествовали важные события. Придя к власти в 1689 году, Петр унаследовал традиционную систему управления XVII века – с Боярской думой и приказами как центральными учреждениями. По своей сути это были составные части системы управления сословно-представительной монархии, сложившейся в XVI – начале XVII века. Главным звеном этой системы были местные выборные органы, направлявшие своих представителей на Земские соборы. На их заседаниях присутствовали выборные от крестьян, дворян, духовенства – всей «земли», исключая крепостных крестьян и холопов. С середины XVII века по невыясненным причинам институт Земских соборов пришел в упадок. Возможно, этому способствовали усиление крепостничества с середины XVII века, выход страны из кризиса, во время которого центральная власть не могла обходиться без помощи и поддержки «земли», представители которой съезжались в Москву на Земские соборы и одобряли акции власти. Во второй половине XVII века усилившееся самодержавие уже не нуждалось в одобрении и могло проводить свои указы в жизнь, опираясь преимущественно на силу своего аппарата, а не на общественные структуры.

К моменту прихода Петра к власти Земские соборы были уже изрядно забыты. Однако некоторые институты прежней системы действовали. Речь идет прежде всего о Боярской думе – высшем совещательном учреждении, состоявшем преимущественно из родовитой знати и родственников царя. По мере усиления самодержавия Боярская дума, как узкий сословный совет, утрачивала свое значение, чтобы в начале XVIII века исчезнуть в потоке перемен. Здесь нет преувеличения – никакого указа о ликвидации Боярской думы не сохранилось, а скорее всего, его даже и не было. Петр поставил Думу в безвыходное положение, прекратив пожалования в думные чины. Это означало, что Боярская дума – совет старцев – стала без пополнения попросту вымирать: если в 1698—1699 годах старцев было 112, то к 1712 году осталось лишь 49. Сведения о заседаниях Думы обрываются где-то около 1704 года, хотя уже с 1701 года ее функции как высшего правительственного органа стала выполнять так называемая «Консилия министров» – совет начальников важнейших правительственных ведомств, среди которых было немало небояр. «Консилия» заседала в помещении упомянутой Ближней канцелярии. Став постоянным правительственным органом, «Консилия министров» сосредоточила в своих руках всю власть на время отсутствия в Москве царя, находившегося преимущественно на театре военных действий. Конкретно – она занималась управлением приказов и канцелярий, организовывала обеспечение армии всем необходимым, ведала финансовыми вопросами и строительством.

Любопытно, что в деятельности «Консилии» мы отчетливо видим черты все усиливающейся бюрократизации управления – тенденции, которая явственно наметилась еще в XVII веке. Она проявлялась в стабилизации состава «Консилии», установлении режима работы, строгом распределении обязанностей и ответственности ее отдельных членов. Эта тенденция проявилась и во введении различных форм делопроизводственных бумаг, журналов, протоколов, отчетности, чего не знала Боярская дума. Именно стремлением добиться эффективности и ответственности «Консилии» бюрократическим путем объясняется знаменитый указ Петра от 7 октября 1707 года на имя Федора Ромодановского: «Изволь объявить при съезде в Полате всем министром, которые в конзилию съезжаютца, чтоб они всякие дела, о которых советуют, записывали и каждой бы министр своею рукою подписывали, что зело нужно, надобно и без того отнюдь никакого дела не определяли, ибо сим всякого дурость явлена будет».

Образование Сената в 1711 году и было следующим шагом в организации бюрократического аппарата управления. Новое учреждение создавалось как высший орган управления, которому подчинялись все канцелярии и приказы, а также губернии и губернаторы. Формальной причиной создания Сената был предстоящий отъезд царя на войну с Турцией весной 1711 года. Однако из петровских указов видно, что Сенат создавался не как временная комиссия, подобная «Консилии», а как постоянное высшее правительственное учреждение. Указ 2 марта 1711 года определил направления работы Сената на длительную перспективу, целую программу мероприятий, которые поручались новому учреждению. Среди них – ведение торговлей, откупами, правосудием, смотрами дворян и других служилых людей. Особое внимание Петра занимали финансы. В этот же указ включен широко известный афоризм Петра: «Деньги – артерия войны». Указы Петра ориентировали сенаторов на иные, чем прежде, принципы и формы работы. Так, указ от 5 марта 1711 года вводил, в сущности, принцип коллегиальности, при котором соблюдалось равенство при решении дел, и без общего согласия указ в действие не вступал: «…голосы иметь равные и у всяких указов потписывать всем своими руками. И что хотя один не потпишет и засвидетельствует неправо, тому быти приговору, то и прочие не действенны суть. Однакож, надлежит тому, хто оспорит, тое протестацию дать за своею рукою на письме».

Впервые в государственном учреждении, подобно армии, вводилась личная присяга. В ней особо подчеркивалось, что чиновник обещается «честно и чисто, неленостно, но паче ревностно исполнять звание свое», имея в виду следующее: «…во-первых, верность моему государю и всему государству; второе – правду и правый суд, как между народом, так и в деле государственном; третие – в збирании казны и людей, и протчего всего, чего государя моего и государства сего интересы требуют, какое оныя звание не имеют, – все то истинно исполнять до последней своей издания силы».

Сразу же после образования Сенат, в отличие от Боярской думы и «Консилии министров», получил канцелярию, состоявшую из многочисленных отделов – «столов», наполненных подьячими. Более того, с годами Сенат, превратившись в огромное по тем временам учреждение, «оброс» различными вспомогательными конторами и канцеляриями.