Николай Ковалевский - История военно-окружной системы в России. 1862–1918

Не поднимая еще вопроса (в связи с отменой в 1861 г. крепостного права) о введении всесословной воинской повинности, Д.А. Милютин осторожно упоминает о необходимости привлечения к рекрутской повинности «по возможности наибольшего числа лиц, для чего необходим пересмотр всех допущенных рекрутским уставом изъятий от оной» [93]. Военный министр убеждает царя в том, что при большем числе рекрутов и, соответственно, накоплении большего запаса служилых людей можно будет в дальнейшем содержать меньшую постоянную армию и меньше расходовать на нее средств, сохраняя вместе с тем полную готовность к войне.

Во всеподданнейшем докладе от 15 января 1862 г. в качестве основного недостатка существующей организации военного управления Д.А. Милютин называет «крайнюю централизацию, которая уничтожает всякую инициативу административных органов, стесняет их мелочною опекою высших властей» [94]. Излишняя централизация военного управления имела следствием то, «что при ней большая часть дел восходила через несколько коллегиальных и других инстанций до департаментов министерства и даже до Военного совета. За множеством подобных представлений и за невозможностью знать все подробности местных обстоятельств, ни совет, ни департаменты не были в состоянии по большей части ни рассмотреть, ни обсудить эти дела основательно».

Ближайшим способом к децентрализации, по мнению Д.А. Милютина, являлось введение территориальной системы военного управления путем создания военных округов. При этом он приводит аргументы против сохранения «строевой или тактической системы», основанной на разделении военно-сухопутных сил в мирное время на корпуса и даже армии с расчетом на то, что с началом войны они будут иметь готовые штабы и соединения. Ссылаясь на практику войн России в XIX в., военный министр показывает, что «весьма редко случается, чтобы не только армии, но даже и корпуса действовали на театре войны совокупно в нормальном своем составе мирного времени. Гораздо чаще, по разным стратегическим соображениям, на самом театре войны формируются отряды из войск разных корпусов… и корпусные штабы оставались без войск» [95].

Далее Д.А. Милютин излагает свою главную идею: «Территориальная система военного управления состоит в том, что все государство делится на несколько военных округов; в лице начальников их сосредоточивается и командование войсками, в округе расположенными, и заведывание местными военными учреждениями, наблюдение за охранением спокойствия и порядка в районе округа и вообще управление всеми отраслями местной военной администрации. Таким образом, в этих лицах сливается значение наших корпусных командиров, генерал-губернаторов (по военной части) и окружных начальников внутренней стражи» [96].

В своем докладе Д.А. Милютин, беспокоясь, видимо, о том, чтобы начальник военного округа не превратился во «всеобъемлющего начальника» с широкими военными и гражданскими административными правами, более связанного с царем и Министерством внутренних дел, чем с Военным министерством, предлагал, чтобы военно-окружные начальники облечены были властью в основном надзорного и наблюдательного характера. На это Александр II заметил на полях доклада: «Опасаюсь, чтобы подобная организация не могла бы достигнуть желаемой децентрализации; мне бы казалось ближе к цели облечь военно-окружных начальников полною властью над подведомственными им частями управления, на правах отдельных корпусных командиров или, скорее, главнокомандующих армиями в мирное время» [97].

С созданием военных округов, считал Д.А. Милютин, следует упразднить армии и корпуса, а основной строевой единицей сделать дивизию. В случае же войны войска приграничных округов выдвигаются на театр военных действий, образуя корпуса и отряды необходимого состава, а для командования ими назначаются наиболее способные боевые генералы независимо от их должностного положения в мирное время (а не «дряхлые генералы»). Внутренние же округа помогают действующим войскам наиболее дееспособными дивизиями и организацией снабжения и другого тылового обеспечения.

Д.А. Милютин настойчиво предлагал наделить будущие военно-окружные управления большими правами для самостоятельной хозяйственной деятельности с привлечением заинтересованной помощи местного «промышленного и торгового класса», доказывал необходимость объединения местных комиссариатских учреждений с провиантскими в окружные интендантства, распространения принципов военно-окружного управления на местные артиллерийские и военно-инженерные органы. Создание постоянного территориального аппарата в военных округах предполагало создание при военно-окружных управлениях и постоянных военных судов, что помогло бы упорядочить и упростить систему военного судопроизводства.

Во всеподданнейшем докладе от 15 января 1862 г., в связи с предварительным изложением в нем проекта военных реформ, военный министр еще не предлагает конкретные структуру и устройство военных округов. Кроме того, можно заметить, что Д.А. Милютин, оставаясь сторонником твердого и устойчивого порядка в империи, видел одним из предназначений военных округов и внутреннюю, военно-полицейскую функцию, что отвечало заботам царского правительства по поводу возможных крестьянских беспорядков. Царь почти всецело поддержал идеи преобразований, содержащиеся во всеподданнейшем докладе, и предписал Военному министерству: «Прошу приступить к этому неотлагательно». Когда после одобрения всеподданнейшего доклада начались его бюрократические, затяжные обсуждения в Совете министров, Александр II, по воспоминаниям министра внутренних дел П.А. Валуева, пресек их, сказав, что «как хозяин и начальник армии он это дело предлагает не для обсуждения, а к сведению» [98]. Это заявление царя на Совете министров стало для противников военной и других реформ определенным предостережением и строгим указанием, на которые они теперь были вынуждены постоянно оглядываться.

В целях подготовки общественного мнения, в том числе в армии, в пользу планировавшихся реформ Военное министерство использовало свой официальный орган – «Военный сборник»: например, в № 3–4 этого журнала за 1862 г. редакция журнала сообщала о начале разработки военных реформ, получивших поддержку у царя, и отмечала необходимость развития гласности, которая бы могла помочь обсуждать все проблемы «разумно, с толком, с полным знанием дела» [99]и преодолеть наметившуюся оппозицию старого николаевского генералитета.

Следующим важным шагом в разработке программы военно-окружной реформы стала подготовленная Д.А. Милютиным и его помощниками обширная записка «Главные основания предполагаемого устройства военного управления по округам» (начало мая 1862 г.). Она начиналась с краткой, но более резкой, чем в докладе от 15 января 1862 г., критики старой системы местного управления. Д.А. Милютин высказывает уже в этой записке совершенно конкретные предложения по изменению устройства войск: 1) упразднение корпусных штабов и главного штаба 1 – й армии; 2) сохранение в качестве высшей тактической единицы в армии мирного времени дивизии с соответствующим расширением ее аппарата управления; 3) разделение территории страны на несколько военных округов; 4) осуществление главными окружными начальниками надзора за действующими, или полевыми, частями и заведование местными войсками и всеми военными учреждениями на территории округа; 5) ввиду создания аппарата военно-окружных управлений упразднить ряд местных военных учреждений, как то: окружные штабы внутренней стражи, управления артиллерийских и инженерных округов, а также комиссариатские и провиантские округа (комиссии).