Владимир Моряков - История России IX – XVIII вв.

В 1713–1714 гг. появились Нижегородская, Астраханская и Рижская губернии. Управлять, а особенно собирать налоги в 11 огромных губерниях было тяжело. С 1715 г. в них стали создавать новые административно-территориальные единицы – провинции. К 1719 г. было создано 50 провинций. Во главе «незнатной» провинции стоял воевода со своей земской канцелярией. Во главе «знатных и важных» провинций стояли генерал-губернатор, губернатор, вице-губернатор или обер-комендант.

Губернаторы всех 11 губерний имели власть лишь в губернском городе и одноименной провинции. Полномочия воеводы в провинции были весьма широки: финансовые, военно-хозяйственные и полицейские.

Провинции делились уже не на уезды, а на «доли» во главе с ландратом («доля» – 5536 дворов). Ландрат был выборным от дворян и подчинялся высшим инстанциям. Позднее «доли» были заменены «дистриктами» (2000 дворов) во главе с земским комиссаром, выполнявшим полицейские функции и отвечавшим за сбор налогов.

Сбором налогов во всей провинции ведал камерир, а местное провинциальное казначейство возглавлял рентмейстер.

Боярская дума, бывшая аристократическим органом, постепенно умирала. Петр не особенно с ней считался, хотя и назвал ее «консилией», куда бояре съезжались, а не «сидели вверху о делах», как прежде. Указом 1707 г. царь предписал «консилии» вести протоколы заседаний, которые подписывали все ее члены, «ибо сим всякого дурость явлена будет».

22 сентября 1711 г. царь, отправляясь в Прутский поход, оставил вместо себя Правительствующий Сенат. Это означало конец «консилии» (Боярской думы). Сенаторами были назначены 9 человек. Это был постоянно действующий бюрократический орган. Он должен был ведать финансами, торговлей, добиваться увеличения доходов, контролировать действия учреждений и высших чиновников, наблюдать за судопроизводством, разрабатывать проекты новых законов. На заседаниях Сената было установлено дежурство оберофицеров гвардии, которые должны были арестовывать и отводить в крепость сенаторов, начавших ругаться или невежливо поступать.

В 1711 г. был учрежден институт фискалов, тайно осуществлявших надзор за теми, кто, по их мнению, нарушает закон, погряз во взяточничестве и казнокрадстве. Фискалы доносили на таких лиц. За донос они получали половину штрафов, бравшихся с обвиняемых, освобождались от податей и подсудности местной администрации.

Петр жестоко боролся с взяточничеством, с «кривдой» и волокитой. Он повесил сибирского губернатора Гагарина, колесовал обер-фискала Нестерова; был приговорен к смерти, но помилован (сослан в Сибирь) вице-канцлер Шафиров; асессор Коллегии иностранных дел Курбатов был отдан под суд. Но искоренить воровство среди чиновников царь так и не смог. Крали в России безбожно, но особенно много воровали «птенцы гнезда Петрова». Более всего в воровстве отличался друг Петра с детских лет, преданный Петру до самозабвения Алексашка Меншиков, ставший светлейшим князем. Полководец и государственный муж А. Д. Меншиков был фантастическим вором. Не раз Петр изобличал любимца, не раз бивал его знаменитой своей дубинкой, но остановить воровство «светлейшего» так и не смог до конца своей жизни.

Фискалы не могли прекратить воровство, взяточничество и казнокрадство, потому что лишь регистрировали уже совершенные преступления, а не обеспечивали их предупреждение.

В 1722 г. в процессе реформы Сената был введен пост генерал-прокурора Сената и прокурорский надзор в государственных учреждениях с целью предупреждения преступлений. Первым генерал-прокурором Сената – «оком государевым» – стал сын музыканта, пасший в детстве свиней, буйный, сварливый и властный Павел Ягужинский.

Генерал-прокурор Сената руководил его работой, назначал прокуроров в государственные учреждения. В 1722 г. при Сенате были учреждены еще две должности: герольдмейстера, который вел учет служилых людей и регистрировал их продвижение по службе, и генерал-рекетмейстера, принимавшего жалобы на чиновников. При Сенате действовали генерал-фискал и обер-фискал, которым были подчинены провинциальные и городские фискалы.

В 1718–1720 гг. вместо приказов и канцелярий были введены коллегии. Эта форма привлекла Петра тем, что в коллегиях все вопросы решались через совет и сообща. Подготовка к реформе началась в 1712 г. С этого времени активно изучался иностранный опыт государственного управления. За основу были взяты шведские коллегии. Однако следует отметить, что иностранный опыт переносился на российскую почву с учетом особенностей страны.

Указ о реформе был подписан в 1717 г. К 1718 г. были сформированы штаты коллегий. Они были таковы: президент коллегии, вице-президент, 4 советника, 4 коллежских асессора (заседателя), секретарь, актуариус (регистрировал поступающие документы и разносил их исполнителям), нотариус (вел протоколы заседаний), регистратор (оформлял исходящие документы), переводчики, подьячие (мелкие служащие).

Были созданы три важнейших: Коллегия иностранных дел, Военная, Адмиралтейств-коллегия. Затем последовали три финансовые коллегии: Штате-контор-коллегия (ведала расходами); Камер-коллегия (ведала доходами) и Ревизион-коллегия (осуществляла надзор над двумя первыми). Промышленностью руководила Мануфактур-коллегия, горным делом – Берг-коллегия. Торговлей ведала Коммерц-коллегия, судом – Юстиц-коллегия, а поместными делами – Вотчинная коллегия. Власть коллегии распространялась на всю страну.

Деятельность каждой коллегии и любого государственного учреждения определялась регламентом. Регламенты всех учреждений и коллегий составлялись на основе Генерального регламента (1720 г.). В основу работы государственных учреждений России было положено учение о бюрократическом управлении, которое получило название камерализма. Основные его принципы сводились к следующему: четкое разделение отраслей управления на началах коллегиальности; жесткая регламентация обязанностей чиновников, специализация канцелярского труда; однообразие штатов и жалования.

Кроме коллегий было создано известное число контор, канцелярий, департаментов, которые ведали четко определенными вопросами. Для системы созданных государственных учреждений было характерно четкое разграничение сфер управления, централизация и специализация деятельности.

В 1720 г. на правах коллегии был создан Главный магистрат. На местах создавались магистраты, в ведении которых были судебные функции, сбор налогов и городское благоустройство. Но создание магистратов как органов городского самоуправления не сделало город самоуправляющейся единицей. Реальной власти выборные органы самоуправления не получили, превратившись в часть государственного аппарата власти.