Федор Кокошкин - Лекции по общему государственному праву

Юридическое преобладание парламента над королевской властью, явившееся следствием революции 1688 г., первоначально сосредоточивалось фактически в верхней палате. Хотя еще задолго до окончательной победы парламента палата общин приобрела юридическое преимущество перед палатой лордов в области финансов, а именно — исключительное право инициативы в отношении законопроектов, касавшихся налогов, но, благодаря сохранившейся от Средних веков устаревшей системе выборов, дававшей огромные преимущества незначительным городкам и поселкам (так назыв. "гнилым местечкам"), население которых находилось под влиянием крупных землевладельцев, исход выборов в нижнюю палату в значительной мере зависел от земельной аристократии, представленной в палате лордов. Кроме того, на выборы могло оказывать огромное влияние и правительство при помощи подкупов избирателей и административного давления на них. Но после избирательной реформы 1832 г., расширившей избирательное право и установившей более справедливое распределение представительства, преобладающее влияние постепенно переходит от верхней палаты к нижней, от аристократии к средним классам, а затем (после избирательных реформ 1867 и 1884 гг.) к народным массам. Палата лордов утрачивает всякую реальную власть в области финансового законодательства, а в сфере общего законодательства сохраняет возможность противодействовать законопроектам, принятым палатой общин, лишь до тех пор, пока общественное мнение не высказывается совершенно определенно в пользу их. До последнего времени никакая юридическая норма не определяла в точности момента, когда верхняя палата должна уступить нижней, но, обыкновенно, при непримиримом разногласии между палатами палата общин распускалась, и если выборы вновь давали большинство той же партии, лорды чувствовали себя вынужденными уступить настойчивому желанию широких слоев населения. Либеральные и радикальные круги Англии, однако, не удовлетворялись этим порядком и, начиная с конца прошлого века, требовали формального изменения положения верхней палаты в том смысле, чтобы она не могла задерживать на неопределенное время осуществление реформ, проведенных через нижнюю палату. Поводом к выполнению этого требования послужил конфликт, разыгравшийся между палатами на почве финансового законодательства в конце 1909 г. Палата лордов, относясь отрицательно к бюджету, содержавшему в себе новые, невыгодные для крупных землевладельцев налоги, сделало попытку осуществить вышедшее из употребления и спорное право в финансовой области, а именно отвергло целиком бюджет. Либеральное министерство в ответ на это поставило на очередь вопрос об ограничении прав верхней палаты. После упорной борьбы, в течение которой дважды распускалась нижняя палата и происходили новые выборы, в 1911 г. был проведен (принятый верхней палатой лишь под угрозой массового назначения королем новых пэров) закон, формально лишивший палату лордов права отклонять и видоизменять: 1) финансовые законопроекты; 2) законопроекты иного содержания, принятые нижней палатой два раза в течение двух следующих одна за другой сессий.

Параллельно с ослаблением законодательной власти короля и палаты лордов идет развитие того порядка управления, который называется парламентаризмом. С проведением разделения властей правительственный совет монарха, первоначально совпадавший по своему составу с палатой лордов (magnum concilium), выделился из нее в более тесную коллегию, "тайный совет" (privy council). Но и в этом своем составе правительственная коллегия оказалась слишком обширной и разнородной для того, чтобы фактически руководить делами управления. Короли стали созывать для обсуждения важнейших правительственных мер небольшой кружок доверенных и приближенных лиц, так назыв. "кабинет". В эпоху борьбы парламента со Стюартами это новое учреждение встретило резко враждебное отношение со стороны народного представительства, признававшего его незаконным нововведением. Но так как "кабинет" являлся не только орудием абсолютизма Стюартов, но вместе с тем и необходимым органом управления, то он уцелел, несмотря на возбужденное против него движение. С течением времени стремления парламента обратились не на уничтожение "кабинета", а на преобразование его состава в смысле включения в него лиц, пользующихся доверием народного представительства. После победы парламента над королевской властью этой последней было трудно противостоять указанному стремлению. Уже в царствование Вильгельма Оранского образуется кабинет министров, составленный из членов парламентского большинства. Но этот прецедент не сразу делается общим правилом. Короли еще в течение долгого времени сохраняют свободу выбора. Призвание на английский престол ганноверской династии в 1714 г. оказывает огромное влияние на положение кабинета министров. Первый король ганноверской династии — немецкий принц, не понимавший по-английски и вынужденный объясняться со своими министрами по-латыни, не мог фактически председательствовать в совещаниях министров, как это делали его предшественники. Благодаря этому установилось правило, согласно которому министры совещаются в отсутствие короля и представляют на его благоусмотрение готовые решения, отказать в утверждении которых для него фактически в большинстве случаев крайне трудно. Таким образом, реальная исполнительная власть постепенно переходит от монарха к министрам, во главе которых становится так назыв. "первый министр". Но еще внук Георга I Георг III проводил в управлении свои личные взгляды и сохранял свободу в выборе министров, впрочем, не столько путем осуществления юридических полномочий королевской власти, сколько посредством закулисных влияний на членов парламента. Только в конце XVIII в. устанавливается правило, согласно которому министерство в случае вотума порицания или недоверия со стороны нижней палаты обязано или выйти в отставку, или же распустить парламент и апеллировать к избирателям. Окончательно же правила парламентарного режима складываются лишь после избирательной реформы 1832 г., в царствование королевы Виктории. В настоящее время поводом к смене министерства или роспуска парламента служит не только прямое выражение недоверия правительству со стороны нижней палаты, но и непринятие ею какого-либо крупного законопроекта, предложенного министерством.

Новейшие исследователи английского государственного строя отмечают, как последнее явление в эволюции английского парламентаризма, постепенное падение значения парламента и возрастание влияния избирателей. Перед выборами главные вопросы, подлежащие разрешению парламента, обсуждаются на митингах и в печати, причем вожди партии заявляют перед избирателями о предлагаемых ими способах разрешения этих вопросов. Исход выборов, указывая, каким государственным деятелям и какой политике избиратели дали предпочтение, определяет теперь не только состав нижней палаты, как прежде, но, вместе с тем, в значительной мере — состав министерства и направление его деятельности. Благодаря этому исполнительная власть становится все более самостоятельной по отношению к парламенту, но, вместе с тем, все более зависимой от общественного мнения. Министерство, располагающее большинством в палате общин, иногда выходит в отставку и уступает место другому потому, что оно не чувствует более за собой поддержки большинства населения.