Коллектив авторов - Региональное финансовое право

С 1913 г. развитие рынка городских облигаций приостановила первая мировая война, когда города были вынуждены перейти к системе гарантированных правительством краткосрочных займов. Полностью же прерывается история осуществления заимствований нецентральными публично-правовыми образованиями в России с приходом к власти большевиков. Так, после аннулирования в 1918 г. государственных займов царского и Временного правительств Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 9 октября 1919 г. был также аннулирован институт муниципальных займов [361].

Только после распада СССР в России началась «реанимация» регионального публичного кредита на фоне развернувшегося процесса децентрализации власти. Поэтому точкой отсчета в истории регионального публичного кредита в РФ можно считать 1993 г., когда всенародным голосованием была принята Конституция РФ, определившая правовой статус субъектов РФ, равноправных во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, и провозгласившая местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, а также наделившая субъекты РФ и муниципальные образования финансовой самостоятельностью, которая обеспечивается, в частности, правом принимать свой бюджет, иметь собственные доходные источники, определять направления их расходования и осуществлять заимствования.

Современные же правовые очертания региональный публичный кредит начал приобретать только в 1995–1998 гг., когда были приняты и вступили в силу ч.1 и 2 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), федеральные законы от 22 апреля 1996 г. № 39-Φ3 «О рынке ценных бумаг» [362], от 11 марта 1997 г. № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе» [363], от 29 июля 1998 г. № 136-Φ3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» [364]. До этого правовое регулирование региональной публичной кредитной деятельности носило лоскутный характер [365]. Между тем основополагающим нормативным документом в сфере регулирования регионального публичного кредита стал БК РФ, который прежде всего восполнил имевшиеся на тот момент пробелы в категориально-понятийном инструментарии правового регулирования публичного кредита, установив легальные дефиниции таких ключевых понятий, как «государственный (муниципальный) долг», «государственные (муниципальные) заимствования», «бюджетный кредит», «государственная (муниципальная) гарантия», а также регламентировал отношения, складывающиеся не только по поводу осуществления государственных заимствований субъектов РФ (муниципальных заимствований), но и по поводу предоставления государственных (муниципальных) гарантий и бюджетных кредитов субъектов РФ (муниципальных образований).

Охарактеризуем современное состояние правового регулирования форм регионального публичного кредита.

Ранее отмеченный нами тезис о превалировании государственных (муниципальных) заимствований над другими формами публичного кредита, безусловно, применим и к региональному публичному кредиту, о чем свидетельствуют объемы государственного долга субъектов РФ и муниципального долга [366]. Согласно легальной дефиниции, закрепленной в ч. 6 ст. 103 БК РФ, под государственными заимствованиями субъектов РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций. Иначе говоря, к государственным заимствованиям в структуре регионального долга относятся государственные ценные бумаги субъекта РФ, бюджетные кредиты, привлеченные в бюджет субъекта РФ из других бюджетов бюджетной системы РФ, и кредиты, полученные субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций (ч.2 ст.99 БК РФ). Аналогичное определение закреплено в ч.7 ст.103 БК РФ применительно к понятию муниципальных заимствований с разницей лишь в субъектном составе лиц, у которых муниципальное образование вправе осуществлять заимствования в форме кредитов, которая обусловлена недопустимостью принятия муниципальным образованием внешних долговых обязательств.

Государственные (муниципальные) займы, осуществляемые путем выпуска государственных (муниципальных) ценных бумаг, иначе говоря, секьюритизированная форма государственных (муниципальных) заимствований, выступают основным источником формирования публичного долга многих современных государств. Данное утверждение, несомненно, применимо к Российской Федерации – крупнейшему заемщику капитала как внутри страны, так и за ее пределами. Однако для того, чтобы разобраться, насколько оно справедливо для региональных заимствований, представляется целесообразным проанализировать современное состояние государственного долга субъектов РФ и долга муниципальных образований.

Прежде всего следует заметить, что более характерным для субъектов РФ в настоящее время является государственный внутренний долг, что обусловлено сознательной долговой политикой РФ начала XXI в. Об этом, в частности, говорят данные Минфина России [367]: по состоянию на 1 июля 2016 г. объем государственного долга субъектов РФ составляет 2 314 445 648,83 тыс. рублей, и из них только 29 326 394,97 тыс. рублей приходится на внешний долг.

Структура регионального публичного долга зависит от особенностей экономического развития конкретного региона. Так, например, государственный долг Владимирской области значится в размере 3 293 416,77 тыс. рублей и представлен исключительно нерыночным инструментом финансирования дефицита бюджета – бюджетными кредитами. Аналогично в Республике Татарстан удельный вес в объеме государственного долга (96 561 203,13 тыс. рублей) занимают бюджетные кредиты из других бюджетов бюджетной системы РФ на общую сумму 86 196 521,45 тыс. рублей. Помимо этого государственный долг Республики Татарстан формируют также обязательства по государственным гарантиям, в то время как долговые обязательства в виде государственных ценных бумаг и кредитов кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций в структуре его долга не значатся.

Иным образом выглядит структура государственного долга г. Москвы. Превалирующим видом долговых обязательств указанного субъекта РФ являются государственные облигационные займы (56 871 075,00 тыс. рублей), вторую позицию в структуре государственного долга г. Москвы занимают кредиты от иностранных банков (28 982 551,40 тыс. рублей) и только третью – бюджетные кредиты (21 449 074,58 тыс. рублей). При этом государственные облигационные займы и бюджетные кредиты формируют государственный внутренний долг города Москвы, а кредиты от иностранных банков составляют государственный внешний долг [368].