Коллектив авторов - Региональное финансовое право

Отчетная стадия является основой для совершенствования стадий составления и исполнения бюджета в дальнейшем. Она позволяет использовать отчет об исполнении бюджета для составления бюджета на следующие периоды, выявлять проблемы исполнения бюджета в прошедшем периоде и совершенствовать бюджетный процесс в целом.

Подводя итог, можно заключить, что региональный бюджетный процесс представляет собой самостоятельный бюджетный институт регионального финансового права, имеющий ряд особенностей и регулирующийся как нормами федерального, так и регионального законодательства.

В настоящее время можно выделить четыре стадии регионального бюджетного процесса: 1) составление проекта бюджета субъекта; 2) рассмотрение и утверждение проекта бюджета субъекта; 3) исполнение бюджета субъекта; 4) отчетная стадия регионального бюджетного процесса. Рассмотрев их, мы пришли к выводу, что каждая стадия незаменима и выполняет строго определенную функцию, стадии взаимосвязаны и вытекают друг из друга. Наряду с общими и дублирующими федеральное законодательство чертами, все стадии регионального бюджетного процесса имеют ряд существенных отличий, что делает исследование правового регулирования регионального бюджетного процесса актуальным.

Анализ регионального законодательства о бюджетном процессе показал, что исследованные законы существенно отличаются между собой по структуре, объему и содержанию. Многие из них достаточно размыто регламентируют бюджетный процесс на уровне субъектов Российской Федерации, имеют ряд коллизий и недоработок, что приводит к несовершенству бюджетного законодательства и отрицательно сказывается на финансовой деятельности как субъектов Российской Федерации, так и государства в целом.

Прежде чем приступить к исследованию регионального публичного кредита, необходимо определиться с содержанием самого понятия «публичный кредит».

Несмотря на общепринятое понимание кредита как такового, публичный кредит, будучи сложной экономико-правовой категорией, не имеет однозначного определения. Дореволюционная доктрина, а вслед за ней и советская наука финансового права исходили из понимания публичного кредита как одного из способов мобилизации публичных доходов, по сути, отождествляя его с государственными (муниципальными) заимствованиями. Однако на современном этапе развития финансово-правовой науки можно выделить три подхода к детерминированию публичного кредита, исходя из той роли, в которой выступают публично-правовые образования, вступая в правоотношения в сфере публичного кредита.

Первый подход, как и прежде, предлагает определять публичный кредит исключительно с позиции государственных (муниципальных) заимствований; второй основывается на «двойственности природы» исследуемого явления, заключающейся в возможности участия публично-правового образования в рассматриваемых отношениях как на стороне заемщика, так и на стороне кредитора; и, наконец, третий допускает расширительное толкование понятия «публичный кредит» как отношений, в которых публичное территориальное образование предстает в качестве не только кредитора или заемщика, но и гаранта исполнения обязательств третьих лиц.

Последний из указанных подходов получил наибольшее распространение среди современных ученых-правоведов и экономистов, что, на наш взгляд, обусловлено объективными факторами преобразования института публичного кредита в условиях развития самой финансовой системы государства, представляющей собой внутреннее строение публичных финансов. Разделяя расширительный подход к толкованию рассматриваемого понятия, заметим, что в настоящее время невозможно оценивать значение публичного кредита исключительно с позиции привлечения публичным территориальным образованием дополнительных финансовых ресурсов, поскольку сегодня институт публичного кредита обслуживает не только мобилизационную функцию финансов. Посредством него государство (муниципальное образование) также распределяет и использует имеющиеся финансовые ресурсы, предоставляя бюджетные кредиты и государственные (муниципальные) гарантии, тем самым осуществляется еще и регулятивная функция [358].

Тем не менее, следует признать, что основной формой публичного кредита остаются государственные (муниципальные) заимствования, поскольку существование института публичного кредита, прежде всего, связано с бюджетным дефицитом, характерным в той или иной мере для любого публично-правового образования, и, как следствие, необходимостью изыскания источников для его финансирования. Другие же его формы – бюджетный кредит и государственная (муниципальная) гарантия – играют менее активную роль в реализации публичных функций государства (муниципального образования).

Определившись с содержанием понятия «публичный кредит», отметим, что традиционно его составными частями принято считать государственный и муниципальный кредит. При этом, принимая во внимание федеративную форму государственного устройства России, к государственному кредиту, как правило, относят кредитные правоотношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [359]. Между тем, учитывая сформулированное в первой главе настоящего исследования определение понятия «регион», альтернативным подходом к построению структуры публичного кредита может быть его деление на государственный (или общегосударственный) кредит и региональный кредит, последний из которых включает в себя муниципальные кредитные правоотношения.

В данном исследовании региональный публичный кредит предлагается рассматривать именно в указанном качестве, акцентируя внимание на проблематике участия субъекта Российской Федерации в правоотношениях в сфере публичного кредита.

Говоря о региональном публичном кредите, представляется важным несколько слов сказать об истоках его организации в нашей стране.

Основной формой регионального публичного кредита в дореволюционной России были облигационные заимствования, выступавшие одним из инструментов ведения городского хозяйства. Впервые облигационный заем был выпущен в 1871 г. городом Ревелем (ныне – Таллин) на сумму 50 тыс. рублей сроком на 34 года, спустя сто лет после выпуска первого государственного облигационного займа. В период с 1901 по 1910 гг. крупными городами Российской империи было выпущено облигаций на общую сумму 286 млн рублей, а по состоянию на январь 1913 г. суммарная номинальная стоимость российских муниципальных облигаций в обращении составляла уже 471 млн рублей. Следствием активного использования заимствований в тот период явилось существенное повышение эффективности городского хозяйства, поскольку выпускаемые займы имели преимущественно целевой характер. Средства займов направлялись на развитие городского хозяйства (строительство городских электростанций, мощение улиц, прокладку трамвайных путей и т. п.). Между тем эмитировались облигации и для рефинансирования предыдущих займов, например, 4,5 %-ный московский заем 1896 г. [360]