Коллектив авторов - Региональное финансовое право

Наконец, самой молодой формой кредитных отношений с участием публично-правового образования является бюджетный кредит, отличающейся от ранее рассмотренных форм публичного кредита тем, что его предоставление не приводит к возникновению государственного (муниципального) долга, а влечет за собой образование так называемых государственных (муниципальных) долговых активов (долга перед государством (муниципальным образованием)). В юридической литературе также можно встретить деление публично кредита на пассивный и активный, к первому из которых относятся государственные (муниципальные) заимствования и государственная (муниципальная) гарантия, а ко второму – бюджетный кредит [389].

Согласно ст.6 БК РФ бюджетным кредитом признаются денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах. Следует обратить внимание на определенное несовершенство легальной дефиниции рассматриваемого понятия, поскольку бюджетный кредит, безусловно, предоставляется не бюджетом, являющимся фондом денежных средств, а публичным территориальным образованием, формирующим свой бюджет. В нашем случае таковым является субъект РФ (муниципальное образование).

Субъектами правоотношений по предоставлению бюджетного кредита, как и при любом другом виде кредита, являются кредитор и заемщик. Думается, что правовой статус кредитора сомнения не вызывает, поскольку уже из наименования данного вида кредита понятно, что им является соответствующее публично-правовое образование в лице своих компетентных органов. Как следует из ч.4 ст.93.2 БК РФ, субъект РФ (муниципальное образование) в договоре о предоставлении бюджетного кредита, а также в правоотношениях, возникающих в связи с его заключением, представляют уполномоченные в соответствии с нормативными актами субъекта РФ (нормативными актами муниципальных образований) органы государственной власти (органы местного самоуправления). При этом анализ нормативных правовых актов субъектов РФ в рассматриваемой сфере показывает, что субъекты РФ в правоотношениях по бюджетному кредитованию, как правило, представляют финансовые органы. Например, в Санкт-Петербурге – это Комитет финансов [390], в Республике Карелия – Министерство финансов [391].

Что касается заемщиков (или получателей бюджетных кредитов), то исходя из положений ст.93.2 БК РФ к ним относятся публично-правовые образования и юридические лица, в т. ч. иностранные. Однако субъект РФ (муниципальное образование) вправе кредитовать далеко не любое из вышеуказанных лиц. В частности, для него законодательно не предусмотрена возможность инвестировать бюджетные средства за рубежом. Кредитором иностранных государств и их юридических лиц может выступать только сама Российская Федерация в порядке, установленном гл.15 БК РФ.

Применительно же к внутренним публично-территориальным образованиям получение бюджетного кредита из бюджета субъекта РФ (муниципального образования) также доступно не каждому публично-правовому образованию в Российской Федерации.

В ст.93.3 БК РФ, регулирующей вопросы предоставления бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, установлено право субъектов РФ предоставлять бюджетные кредиты лишь муниципальным образованиям, возможность предоставления бюджетных кредитов субъектам РФ закреплена только за Россией за счет средств федерального бюджета.

При этом в юридической литературе отмечается [392], что бюджетные кредиты субъекта РФ предоставляются муниципальным образованиям, входящим в состав субъекта РФ, являющегося кредитором. Подобное положение хоть прямо и не закреплено непосредственно в нормах БК РФ, но в целом находит свое юридическое воплощение в нормативных правовых актах субъектов РФ [393].

Кроме того, в ч. 1 ст.93.2 БК РФ предусмотрено, что бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, однако условия и порядок такого кредитования, а главное, возможный кредитор в БК РФ не указаны.

М.Е. Можарова считает, что допустимо предоставление бюджетных кредитов только из бюджетов вышестоящего уровня власти в бюджет нижестоящего уровня, т. е. из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ и из бюджета субъекта РФ в местный бюджет [394]. Подобное мнение соответствует общему принципу межбюджетного кредитования, вытекающему из положений вышеупомянутой ст.93.3 БК РФ.

В качестве обоснования своего тезиса исследователь приводит следующий аргумент: «Такое ограничение (возможность кредитования публично-правовых образований только нижестоящего уровня является целесообразным. Кредитные отношения подразумевают определенную зависимость должника от кредитора. Вместе с тем видится нелогичным наличие даже просто возможности возникновения зависимости между вышестоящим и нижестоящим или между равноправными уровнями власти» [395].

Между тем подобная «обратная зависимость» вышестоящего уровня власти от нижестоящего допускается законодателем в случае предоставления межбюджетных трансфертов. Так, в соответствии со ст.135 БК РФ межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ могут предоставляться не только муниципальным образованиям, но и Российской Федерации – в форме субсидий и субвенций. Предоставление субсидии и субвенции, как известно, налагает на получателя межбюджетного трансферта определенные обязанности по соблюдению условий предоставления субсидий и субвенций, в т. ч. их целевого использования.

Другое дело, что иерархичность бюджетной системы РФ предопределяет особенность субъектного состава межбюджетных отношений, выражающуюся в том, что они возникают между подчиненными друг другу участниками, а именно между Российской Федерацией и субъектами РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Так, межбюджетные трансферты из федерального бюджета традиционно предоставляются в бюджеты субъектов РФ, а межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ – в местные бюджеты. По справедливому замечанию Н.А. Шевелевой и М.И. Гусаровой, «наличие «обратных» субсидий меняет вектор направленности передачи бюджетных средств, но не корректирует состав участников межбюджетных правоотношений» [396].

Иными словами, прямые трансферты из федерального бюджета в местный законодателем по общему правилу не осуществляются [397]. Для оказания Российской Федерацией финансовой поддержки муниципалитетов, согласно ч.7 ст.130 БК

РФ, из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ могут предоставляться межбюджетные трансферты для предоставления межбюджетных трансфертов отдельным муниципальным образованиям в случаях и порядке, установленных федеральными законами.