Коллектив авторов - Региональное финансовое право

Более целостная картина правового обеспечения процедур бюджетного контроля наблюдается в системе исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Подводя итог, можно утверждать, что по объектам контроля и по процедурам осуществления контрольных мероприятий органы бюджетного контроля исполнительной власти и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации существенно не отличаются , принципиальная разница встречается только в отношении таких форм осуществления бюджетного контроля, как аудит эффективности и внешняя проверка отчета об исполнении бюджета. Данные контрольные мероприятие не реализуются органами регионального бюджетного контроля исполнительной власти.

Порядок проведения аудита эффективности и внешней проверки отчета об исполнении бюджета не только субъекта Российской Федерации, но и муниципальных образований региона закрепляется актами контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Так, например, в Омской области «Порядок проведения Контрольно-счетной палатой Омской области внешней проверки годовых отчетов об исполнении местных бюджетов» утвержден решением коллегии Контрольно-счетной палаты Омской области (протокол № 124/15 от 30 июня 2010 г.), в Забайкальском крае «Методические рекомендации проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета (внешней проверки бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств)» вообще утверждены председателем контрольно-счетной палаты.

В целом можно определить, что в настоящее время процедурные моменты, связанные с осуществлением бюджетного контроля, не получили должного правового обеспечения как на федеральном, так и на региональном уровне, что часто делает процесс осуществления контрольных мероприятий непонятным для участников контрольных отношений и значительно влияет на результат их проведения.

Слабость в регулировании процедур осуществления бюджетного контроля объясняется как объективными, так и субъективными причинами. Среди объективных причин можно выделить: отсутствие необходимой компетенции у сотрудников органов контроля для разработки процессуальных методических документов, различия в формах осуществления контроля, несовершенство отдельных контрольных мероприятий и многое другое. Субъективная причина заключается в нежелании органов контроля ограничивать себя какими-то процессуальными рамками.

В процессе практической деятельности постоянно возникают вопросы, связанные с несовершенством правового регулирования тех или иных общественных отношений. Иногда для избегания конфликтных ситуаций достаточно более четко определить элементы тех или иных отношений. Подобная ситуация складывается в России в системе страхования [507]. В практике в последнее время все более часто возникает потребность в четком разграничении страховых правоотношений на публичные и частные. Часто от этого разграничения зависит очень многое, а именно: кто должен выступать ответчиком по делу, что является основанием для вынесения решения, какой будет размер страховой выплаты и т. д.

Как справедливо отмечает А.С. Емельянов, «актуальность изучения финансового правовой основы страховой сферы обусловлена несколькими обстоятельствами объективного и субъективного характера. Поскольку страхование – это та область страховых отношений, в которых сосредоточены интересы и населения, и государства, важность создания эффективной нормативно-правовой базы страховых отношений представляется очевидной. Однако до сих пор система правового регулирования страховой деятельности окончательно не сформировалась. Не решен вопрос о том, какие отрасли права и в каком объеме регулируют страхование» [508].

Стоит отметить, что вопросы правового регулирования договора страхования, в т. ч. и характер его правовой природы активно рассматривались еще в трудах дореволюционных ученых. Так, проблемам страхового права были посвящены исследования таких авторов, как И.И. Степанов [509], А.А. Ноткин [510], С.Е. Лион [511], В.Р. Идельсон [512], А.Г. Гойхбарг [513]и др.

Вообще о происхождении института страхования в своей работе писал еще в 1892 г. С.Е. Лион. Так, по его мнению, страхование впервые появилось в Италии, и его первоначальным видом было морское страхование. Предметом морского страхования выступали физические вещи, и лишь в XVIII в., по мнению С.Е. Лиона, страхование было распространено и на имущественные интересы [514]. Под страховым договором С.Е. Лион понимал «юридическое соглашение, в силу которого одно лицо обязуется, за вознаграждение, возместить любую гибель имущества, которое произойдет в течение установленного срока, и вследствие определенного несчастного случая» [515]. А.Я. Антонович определял цель страхования в том, что «физически разрушаемое имущество превратилось экономически неразрушаемое, сделать неразрушаемую капитальную ценность имущества» [516].

В России развитие страхования в целом развивалось также, как и в Европе. Так, дореволюционный исследователь О.А. Ноткин писал, что страхование как способ восстановления разрушенного имущества и содействия развитию торговли заимствовано нами из Западной Европы. Вначале появилось у нас морское страхование, затем страхование имущества от огня, позже страхование посевов от града и скота от падежа [517].

Следовательно, изначально в основе страхования как в Европе, так и в России была заложена частноправовая природа, т. к. изначально институт страхования появился с целью защиты исключительно имущественных прав. Именно из-за этого страхование чаще всего рассматривается с гражданско-правовых позиций.

Несмотря на частноправовое происхождение института страхования, современная система страховых правоотношений уже давно не имеет частно-публичный характер. При этом ни в законодательстве, ни в науке нет единого подхода к разграничению указанных отношений.

Неоднозначность в разграничении страхования на публичное и частное связано с особенностями его правого регулирования. Изначально в системе российского страхования была заложена двойственность его правового обеспечения. С одной стороны, правоотношения в области страхования регулируются законом РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации», ГК РФ и заключенными на его основе договорами между участниками указанных отношений. С другой стороны, страховые нормы содержатся в значительном количестве специальных нормативных правовых актов, принятых с целью обеспечения государственных гарантий для отдельных категорий граждан.