Григорий Малов - Кредитные организации на срочном рынке. Вопросы правового регулирования

К числу субъектов государственного регулирования отдельных видов рынка, как правило, относятся органы государственной власти общей и отраслевой компетенции. Субъектом государственного регулирования рынка банковских услуг отраслевой компетенции всегда выступал Банк России. Относительно срочного рынка, то в разные периоды времени таковыми являлись Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (далее – ФКЦБ) и ФСФР.

С момента образования организованного срочного рынка до недавнего времени среди специалистов велись дискуссии, а в некоторых случаях даже судебные разбирательства по вопросам полномочий ФКЦБ, ее преемницы ФСФР и Банка России в сфере государственного регулирования деятельности кредитных организаций на срочном рынке.

ФКЦБ была образована в 1996 г., до нее действовали Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте РФ (образована в 1993 г.) и Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ (образована в 1994 г.). В 2004 г. была упразднена ФКЦБ и образована ФСФР, которая не только получила все полномочия ФКЦБ, но и расширила их круг. Е.В. Зенькович указывает: «Следует отметить, что несмотря на структурные преобразования вновь созданный федеральный орган исполнительной власти на финансовых рынках в основном унаследовал без концептуальных изменений спектр полномочий, которым обладала его предшественница, ФКЦБ России. ФСФР России также были переданы некоторые функции Министерства труда и социального развития, Министерства финансов и Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства» [290].

Распределение полномочий по регулированию деятельности кредитных организаций на срочном рынке выглядело следующим образом. ФКЦБ была вправе принимать нормативные акты, которые распространяли свое действие на кредитные организации только по согласованию с Банком России. Регулирование деятельности на валютном срочном рынке ФКЦБ осуществляла также по согласованию с Банком России. Эти законодательные требования не всегда выполнялись, что зачастую приводило к противоречиям правил ФКЦБ и Банка России. Специалисты указывали, что для кредитных организаций «основной регулятор – ЦБ, и требования, предъявляемые ФСФР, многие из них считают вторичными. И поэтому кредитные организации часто идут на серьезные нарушения – отсутствие квалификационных аттестатов, неправильное оформление поручений клиентов и т.д.» [291].

Одним из основных предметов спора между ФКЦБ и Банком России являлся вопрос, кто вправе выдавать лицензии кредитным организациям на право осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. До 1 октября 1997 г. кредитные организации были вправе осуществлять профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг на основании банковской лицензии, выданной Банком России. После 1 октября 1997 г. лицензирование кредитных организаций на право осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг осуществлял Банк России на основании Генеральной лицензии, выданной ФКЦБ. Т.е. последняя в соответствии с тогда действовавшим законом была вправе делегировать полномочия по выдаче лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг другим органам государственной власти, Банку России. 30 ноября 1998 г. ФКЦБ приостановила действие Генеральной лицензии, выданной Банку России. После судебных разбирательств решением Арбитражного суда города Москвы 15 мая 2000 г. Распоряжение ФКЦБ о приостановлении действия Генеральной лицензии было признано недействительным. 11 июня 2000 г. срок действия Генеральной лицензии Банка России истек, и после этого лицензирование кредитных организаций – профессиональных участников рынка ценных бумаг осуществляла ФКЦБ (ФСФР).

Лицензирование кредитных организаций – профессиональных участников рынка ценных бумаг, порядок составления отчетности, а также сама профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг осуществлялась в соответствии с общими требования ФКЦБ с учетом особенностей, устанавливаемых Банком России в отношении кредитных организаций. Например, ФКЦБ не устанавливала в отношении кредитных организаций нормативы достаточности собственных средств и иные показатели, ограничивающие риски по операциям с ценными бумагами.

Особо следует выделить вопросы надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций на срочном рынке. Несмотря на то, что формально 17 мая 2002 г. Банк России перестал осуществлять функции контроля за профессиональной деятельностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг [292], на протяжении всего времени с 1998 г. Банк России был вправе рассматривать случаи нарушения кредитными организациями законодательства о срочном рынке применять к ним меры ответственности и иные меры воздействия. В числе таких нарушений указывались нарушения законодательства о рынке ценных бумаг, регламентирующих профессиональную деятельность кредитной организации на рынке ценных бумаг, например, нарушения установленных требований к механизмам, ограничивающим риски по операциям с ценными бумагами; манипулирование ценами; нарушение сотрудниками кредитной организации требований об использовании служебной информации. [293]

1 сентября 2013 г. полностью вступил в законную силу Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» [294], который означал создание так называемого «мегарегулятора финансового рынка» на базе Банка России. На первый взгляд может сложиться мнение, что начался процесс создания единой системы средств государственного регулирования финансового рынка в его широком смысле как единого и неразрывного комплекса отношений, учитывая, что деятельность кредитных организаций на срочном рынке является одной из многочисленных частей финансового рынка. Попытаемся ответить на вопрос, можно ли говорить о том, что теперь нет государственного регулирования рынка банковских услуг, рынка страховых услуг, рынка ценных бумаг, срочного рынка, деятельности негосударственных пенсионных фондов, микрофинансовых организаций, кредитных потребительских кооперативов, жилищных накопительных кооперативов, бюро кредитных историй, актуарной деятельности, а есть только единая система средств государственного регулирования финансового рынка. Думается, что для ответа на указанный вопрос следует проанализировать цели создания мегарегулятора и достигнутые результаты.

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 гг.) указывалось: «В целях совершенствования системы регулирования финансового рынка необходимы повышение эффективности межведомственного взаимодействия и выработка единых подходов к развитию и регулированию всех секторов финансового рынка, в т.ч. унификация требований к участникам рынка, эмитентам и институциональным инвесторам, развитие саморегулирования на финансовом рынке, взаимодействие саморегулируемых организаций с органами государственной власти.