Демьян Бахрах - Административное право России: учебник для вузов

Учитывая совместное влияние таких важных признаков правового регулирования, как предмет, метод, правовые принципы, система субъектов и система источников, можно различать отраслевые режимы: административно-правовой, гражданско-правовой, финансово-правовой, гражданско-процессуальный и т. д.

Чтобы лучше усвоить понятие правового режима, полезно сравнить его с понятием правового статуса. Статус – это совокупность прав и обязанностей определенного субъекта права относительно разных объектов, а значит, система правовых норм, регулирующих его правовое положение.

А правовой режим – это система норм, регулирующих определенную деятельность разных субъектов, их отношения по поводу определенного объекта. К правотворчеству, правоприменению, к изучению права, т. е. к юриспруденции, возможен статутный подход, подход с точки зрения прав субъектов. Для юриспруденции полезен и режимный подход, систематизация норм по признаку объекта. Их взаимодействие – важное условие качества юридической деятельности.

Очевидно, что правовые режимы определенных видов деятельности могут изменяться. Так, в России административное распределение продукции по карточкам решениями сверху заменено гражданско-правовым режимом купли-продажи, обмена продукции. Визовый режим пересечения границы Российской Федерации и других государств может быть заменен безвизовым, и наоборот.

Административно-правовой режим регулирует деятельность органов и должностных лиц публичной исполнительной власти при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между собой при реализации ими своих функциональных обязанностей, при регулировании ими различных социальных объектов и процессов. Он может быть обозначен как общий режим деятельности публичной администрации и рассчитан на повседневную административную деятельность, типичные социально-управленческие ситуации.

Общий административно-правовой режим в России состоит из ряда обособленных частей . Это режимы законности, паспортный, автодорожный, санитарно-эпидемиологический, государственной службы и др., которые являются институтами административного права, регулирующими взаимоотношения публичной администрации с невластными субъектами в нормальных обстоятельствах.

Между тем существует большое число особых обстоятельств, требующих, чтобы отношения публичной администрации с гражданами, организациями были урегулированы специальными нормами. Особые условия порождают специальные административно-правовые режимы . В особых условиях ради обеспечения безопасности, порядка административное воздействие, как правило, должно быть более интенсивным, авторитарным.

В этом главная особенность специальных, ограничительных административных режимов, которая отражается, с одной стороны, в ограничении прав невластных субъектов, а с другой – в расширении полномочий, активизации деятельности субъектов власти. Ограничения прав граждан в условиях специальных административно-правовых режимов могут распространяться на их конституционные, административные, гражданские, трудовые права.

Кстати, отметим: уже начинают появляться и специальные льготные режимы – безвизового въезда и выезда, открытой экономической зоны. Представляется, что в будущем такие режимы найдут более широкое применение.

Режимы могут быть постоянными и временными .

Временные, чрезвычайные обстоятельства влекут возникновение чрезвычайных ситуаций. Мудрый законодатель предвидит возможность подобных ситуаций и создает правовую основу для эффективного функционирования государственной администрации в особых обстоятельствах. Поэтому появляются нормы о таких специальных режимах, как карантин, чрезвычайное положение, режим контртеррористической операции, военное положение. Эти режимы имеют потенциальный характер. Их нормы, хотя и вступили в силу, фактически не действуют. Чтобы соответствующий специальный режим стал реальным, нужно, чтобы:

возникла чрезвычайная ситуация (фактическое основание);

компетентный орган издал акт о введении такого режима, его норм в действие, уточнил место, время, вопросы механизма действия специального административно-правового режима (юридическое основание).

Наличие особых постоянно действующих факторов, влияющих на административную деятельность, обусловливает появление постоянных специальных режимов. Среди них можно различать режимы, для которых наиболее существенным является признак территории, на которой совершаются действия, возникают отношения. Территориальными считаются режимы пограничной зоны, закрытого административно-территориального образования, заповедника, особо охраняемой природной территории. Кроме того, многие специальные административно-правовые режимы существуют ввиду специфики объекта деятельности, отношений (наркотики, оружие, алкогольная продукция, секретность).

Полезно использовать и критерий действия режимных норм в пространстве. В таком случае нужно различать:

общефедеральные режимы (секретности, наркотиков);

региональные режимы (военное положение, карантин);

локальные режимы (аэропортов, пунктов пропуска через границу, атомных электростанций и т. д.).

21.2 Режим чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение – это особый правовой режим. Он объявляется в исключительных случаях, в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Создаваемый в результате введения чрезвычайного положения правовой порядок способствует устранению обстоятельств, являющихся факторами угрозы восстановлению законности, правопорядка, нормализации чрезвычайной ситуации.

Правовой основой института чрезвычайного положения являются нормы ст. 56, 88, 102 Конституции РФ, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», нормы, содержащиеся в федеральных законах «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О связи», законах Российской Федерации «О безопасности», «О милиции» и в других законах.

Законодательство о чрезвычайном положении призвано помочь публичной исполнительной власти устранить возникшую угрозу безопасности и в то же время не дать ей возможность восстанавливать правопорядок на основе должностной импровизации любой ценой. Чрезвычайное положение позволяет государственным органам применять чрезвычайные меры и одновременно не позволяет использовать неограниченный набор средств принуждения, перейти границу применения необходимых мер. С его помощью заранее определяется административный инструментарий, который способен эффективно противостоять экстремальной ситуации, адекватно реагировать на нее. В правовой регламентации чрезвычайного положения одинаково заинтересованы как должностные лица, его обеспечивающие, так и население соответствующей территории. Первые, поскольку он дает возможность действовать решительно, обоснованно, оперативно, не боясь ответственности за принимаемые чрезвычайные меры. А вторым режим гарантирует соответствие этих мер конституционным нормам о правах личности, защиту от необоснованных ограничений.