Демьян Бахрах - Административное право России: учебник для вузов

международные договоры. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». В них, например, могут содержаться нормы о безвизовом пересечении границ, о порядке выдворения иностранных граждан с территории России, о борьбе с терроризмом.

3.4 Система источников административного права

Все действующие источники административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, лежащий в основе этой совокупности, – наличие в каждом из них действующих норм административного права.

Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей) права называют административным (финансовым, семейным) законодательством. Это некорректно.

Нормы административного права содержатся не только в законах, но и в подзаконных актах. Административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников данной отрасли права можно назвать системой источников административного права, ядро которой образует административное законодательство. В этом первая особенность означенной системы, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.

Система источников административного права огромна по числу входящих в нее источников. Это объясняется прежде всего универсализмом и иными особенностями государственной исполнительной власти, что требует большого числа федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность госудаственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 [10] , в котором отсутствует раздел «Административное право», а соответствующие источники распределены по разделам законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, транспорте и связи, об охране общественного порядка и по другим разделам классификатора. Заметим, в классификаторе так же некорректно используется сам термин «законодательство» – ведь речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.

Административное право мобильно, изменчиво . В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются и (или) изменяются. Нестабильность отрасли обусловлена многими объективными факторами: на предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, и это влияние усиливается в условиях проведения реформ. Наряду с ними на нестабильность отрасли воздействуют субъективные факторы: ошибки, политические пристрастия тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. Кроме того, в систему источников административного права входит много подзаконных актов, которые несложно отменить, изменить новому Правительству, вновь назначенному министру, губернатору.

Система источников административного права (а следовательно, и административно-правовые нормы) не систематизирована и тем более не кодифицирована. Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, – объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Прежде всего потому, что нельзя в один акт включить столь огромное число норм, которого требует правовое регулирование деятельности государственной и муниципальной администрации. К тому же кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст. 72 Конституции РФ и повлекла бы за собой паралич деятельности публичной исполнительной власти.

Совершенствовать систему административно-правовых актов необходимо по следующим основным направлениям:

1) улучшение качества, взаимосвязи правовых норм;

2) повышение роли законов в регулировании прав граждан, в формировании и функционировании государственной администрации;

3) устранение пробелов в административно-правовом регулировании.

3.5 Понятие и виды административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, поэтому они обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности , и важнейшие среди них:

обязанности и права сторон этих отношений связаны с деятельностью публичной администрации и с осуществлением административного судопроизводства;

в этих отношениях, как правило, одной из сторон выступает субъект административной власти;

данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;

в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке (хотя за последние годы все больше таких споров рассматривается судами).

Административные правоотношения весьма разнообразны.

В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными, наиболее известная разновидность последних – деликтные.

По составу участников правоотношения могут быть внутриаппаратными и внеаппаратными. В первом случае обязательный субъект (носитель административной власти) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органами, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект взаимодействует с гражданами, частными организациями, государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями.

Большая часть административных правоотношений – властеотношения (вертикальные), но в некоторых из них власть не присутствует (горизонтальные). Горизонтальные отношения были и в прошлом, а с 90-х годов ХХ в. их становится все больше. Разновидности таких отношений – это например, действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам.