Демьян Бахрах - Административное право России: учебник для вузов

В ходе анализа ситуации выясняются фактическое положение дел, проблемы, возможные варианты их решения. При составлении проекта избирается один из возможных способов правового регулирования, он надлежащим образом оформляется, согласовывается, обсуждается. Практикуется и подготовка альтернативных проектов.

Вторая стадия – принятие решения – тем короче, чем больше проведено подготовительной работы. В коллегиальных органах возможно обсуждение и обязательно голосование. Иногда решения принимаются «в рабочем порядке», путем опроса. Большинство же правовых актов издается единолично, а значит, главное на этой стадии – изучение и подписание подготовленного проекта. Очевидно, что в подготовленный проект могут быть внесены изменения либо проект может быть признан непригодным.

Завершается эта стадия оформлением решения, что предполагает его окончательное редактирование, подписание административного акта, присвоение акту порядкового номера.

Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересованных лиц – начало третьей стадии – стадии исполнения. Это делается путем персонального ознакомления (устно, путем высылки, вручения копий, вывешиванием списков, ознакомлением под расписку и т. п.). Если круг адресатов акта более широк, его размножают, рассылают, а при необходимости обнародуют в средствах массовой информации, в специальных изданиях (сборниках, бюллетенях).

Решение – это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные предметы, действия и отношения, т. е. исполнение решения. Государственная администрация занимается выполнением этой задачи на данной стадии цикла.

Таким образом, на первой стадии административного процесса собираются данные о реальном мире, о том, что уже есть. При принятии решений создается информация о возможном, необходимом, о том, чего еще нет. Исполнение принятых решений – завершающая фаза цикла, на которой идеальное становится материальным, и в процессе совместной целенаправленной деятельности люди изменяют окружающий мир. В ходе исполнения проверяется и качество решений. Если на первой и особенно на второй стадиях цикла осуществляется в основном внутриаппаратная работа и информация выступает как предмет труда, то на третьей преобладает внешняя административная деятельность, и информация становится инструментом воздействия. Собственно управленческое воздействие на объект имеет место на третьей стадии в процессе активного взаимодействия субъектов власти с подвластными.

Исполнение – очень трудное и кропотливое дело, именно здесь в полной мере проявляются деловые и политические качества руководителя, его умение налаживать совместную работу многих людей, доводить дело до конца. Приемы и методы практической организации зависят от разнообразных факторов: величины системы, состояния средств связи, квалификации исполнителей, внешней обстановки и т. д.

Во многом специфика административной деятельности на этой стадии обусловлена тем, какой акт исполняется: рутинный, сложный, уникальный. Очевидно также, что процесс исполнения нормативных актов серьезно отличается от исполнения правоприменительных актов (о поощрении, назначении, разрешении и т. п.). Юрисдикционные процессы завершаются принятием индивидуальных юрисдикционных актов (приговоров, решений, постановлений, приказов). Процедуры исполнения актов правосудия и административных актов четко урегулированы.

Осуществляя исполнение приговоров, решений судов, постановлений о наложении административных наказаний и иных юрисдикционных актов, государственная администрация действует в соответствии с уголовно-исполнительным, гражданским процессуальным законодательством и многочисленными источниками административного права.

Заканчивая рассмотрение вопроса о стадиях административной деятельности, следует отметить, что они обусловлены логикой реализации власти и закреплены правовыми нормами. Целесообразное и законное использование властных полномочий предполагает такую схему их реализации: изучение, анализ фактической ситуации, принятие обоснованного акта; исполнение решения. Такая последовательность действий субъектов власти регулируется многочисленными процессуальными нормами.

Трехстадийный цикл является типовым, а реальные административные производства имеют свои особенности. Могут быть выделены в особую стадию первичные действия, подготавливающие процесс. Например, стадия первичной обработки жалобы, стадия подготовки к приему, призыву. В административных производствах для повышения гарантий законности введены стадии пересмотра актов по жалобам, протестам. Существование стадии пересмотра имеет большое превентивное значение: субъект власти, принимая решение, учитывает, что оно может быть обжаловано и, возможно, изменено, отменено (отмена акта, возвращение дела на доследование – это особые правовые санкции, которые применяются к субъектам власти). Обжалование влечет смену (эстафету) субъектов власти, а значит, способствует принятию более обоснованного решения. Существование этой факультативной стадии административного процесса – свидетельство его демократизма.

15.5 Административная подведомственность

Важным элементом процессуальной формы являются нормы о подведомственности.

Публичная администрация состоит из большого числа органов, их структурных подразделений, служащих. Очень многие из структурных единиц аппарата наделены властными полномочиями. При этом, как правило, четко определяется, на кого распространяются такие полномочия, какими организациями, материальными ресурсами, делами, действиями они ведают. Подведомственность – это определение объектов, на которые распространяется власть субъектов – носителей властных полномочий. Обычно подведомственность закрепляется юридическими нормами, которые включаются в разные правовые акты, начиная от Конституции РФ и кончая должностными инструкциями.

Правила подведомственности важны для всех ветвей государственной власти. Поэтому законодательство об уголовном и гражданском судопроизводстве четко регулирует подследственность, подсудность, подведомственность судебных дел. Конституционные нормы определяют, в частности, подведомственность таможенного дела, недр, распределяют компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами.

Но особенно важна административная подведомственность – распределение объектов, дел, которыми ведают структурные единицы исполнительной власти. Аппарат исполнительной власти очень велик, в его непосредственном ведении находится огромное число организаций, материальных ресурсов, информационных систем, людских судеб.